國務院5月底批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委關于2009年深化經(jīng)濟體制改革工作意見，提出“深化房地產(chǎn)稅制改革，研究開征物業(yè)稅”。物業(yè)稅在美國被稱作財產(chǎn)稅。筆者擬以美國財產(chǎn)稅的運行為例，對財產(chǎn)稅的優(yōu)勢和缺陷進行分析，以期對未來我國物業(yè)稅的開征和運行提供借鑒。
財產(chǎn)稅的優(yōu)勢
從稅收征管的角度來看，財產(chǎn)稅的優(yōu)勢主要是：財產(chǎn)稅的稅基是不可移動的，因此政府部門無需擔心不動產(chǎn)會因為課稅的原因而移走。財產(chǎn)稅的稅基是相對穩(wěn)定的，即使在經(jīng)濟相對低迷時，不動產(chǎn)的價值也不會大幅波動。財產(chǎn)稅的稅率是可以靈活變動的，可以對財產(chǎn)稅進行細分，以適合轄區(qū)面積很小的地方政府的征管和財政需要。
從財政收支的角度來看，財產(chǎn)稅的優(yōu)勢主要是：財產(chǎn)稅幾乎是地方基層政府唯一可以掌控的主體稅種，財產(chǎn)稅對于地方政府的這種獨特地位是不可取代的。財產(chǎn)稅的收入通常用于彌補與財產(chǎn)直接相關的一些服務的成本，如消防、公安部門的服務成本，以及高品質(zhì)地方學校的成本等。這些部門的成本得到彌補后，還可以促進不動產(chǎn)價值的進一步提升。財產(chǎn)稅的稅基往往與當?shù)毓I(yè)經(jīng)濟的發(fā)展關系密切。不動產(chǎn)稅基既包括工業(yè)部門的，也包括民用部門的。從收入規(guī)模來看，工業(yè)部門是財產(chǎn)稅的主要收入來源。但工業(yè)部門的發(fā)展會帶來噪音、交通、污染等負外部性問題。財產(chǎn)稅收入在一定程度上可以用于治理這些環(huán)境問題。地方政府的很多決策都會對不動產(chǎn)的價值產(chǎn)生直接影響。因此，財產(chǎn)稅成為地方政府決策時需要慎重對待的重要因素，這有助于推進地方政府的民主管理。
財產(chǎn)稅的缺陷
財產(chǎn)稅的稅負是累退的，是縱向不公平的。美國的政客通常持這種觀點，有時甚至會在其競選當中攻擊財產(chǎn)稅。美國一些州的研究確實表明，財產(chǎn)稅的實際稅負是隨著人們收入的提高而遞減的。當然，財產(chǎn)稅的累退程度要輕于作為流轉(zhuǎn)稅的銷售稅的累退程度。關于財產(chǎn)稅的歸宿，學界主要有三種觀點。傳統(tǒng)派認為，財產(chǎn)稅會以提高房價的方式轉(zhuǎn)嫁給消費者；受益派認為，財產(chǎn)稅只不過是地方政府提供相關服務的一種對價；而新資本稅派則認為，財產(chǎn)稅其實是一種資本稅，會對地方的資本配置產(chǎn)生扭曲效應。只有傳統(tǒng)派的觀點認為，財產(chǎn)稅具有較高的累退性。
財產(chǎn)稅的稅負從橫向來看，亦不公平。價值額類似的不動產(chǎn)、財富狀況類似的家庭所擁有的不動產(chǎn)的財產(chǎn)稅稅負，可能大相徑庭。前者主要是財產(chǎn)稅的征管制度造成的；后者主要是因為財產(chǎn)位于不同社區(qū)造成的。研究表明，在美國，多民族社區(qū)不動產(chǎn)的稅負要高于白人社區(qū)。據(jù)悉，財產(chǎn)稅的核心是對財產(chǎn)價值進行評估，因為財產(chǎn)價值的確定是財產(chǎn)稅稅收負擔分配的基礎。但一般的估稅方法往往會使財產(chǎn)的市場價值和估稅價值之間出現(xiàn)巨大的差異。
財產(chǎn)稅可能會導致地方財政差距。作為財產(chǎn)稅稅基的不動產(chǎn)在不同地區(qū)間的分布可能是不均衡的。這會導致各地財產(chǎn)稅收入狀況的不同，進而影響各地方政府提供公共服務和公共產(chǎn)品的能力，導致地區(qū)間的不公平。而當小學和中學費用主要由地方政府來提供時，這種問題還會被進一步放大。據(jù)悉，在美國，城市及其郊區(qū)的差距問題也特別突出。這是因為，經(jīng)濟基礎良好的一些地方，可能財政收入很高，但卻幾乎沒有什么人口。這樣的地區(qū)包括，擁有地區(qū)性購物中心或者汽車銷售中心的地方銷售稅社區(qū)；擁有發(fā)電廠或者重點工廠的不動產(chǎn)稅社區(qū)等。而提供財政收入的工人和購物者，往往居住在該都市地區(qū)中的其他地方。而他們居住的地方，才是集中需要學校、公安和消防、公園和娛樂等地方性公共服務設施。面對地方間的財政差距，地方政府往往使用財產(chǎn)稅的地區(qū)性稅基共享機制來彌補。但是，這也會遭到批評：經(jīng)濟發(fā)展迅速、稅基富庶的地區(qū)，通常并不是其附近地區(qū)的好鄰居；經(jīng)濟發(fā)展迅速的地區(qū)通常會給鄰近地區(qū)帶來噪聲、廢氣和交通壓力等問題。
財產(chǎn)稅可能會在一定程度上對房地產(chǎn)開發(fā)產(chǎn)生抑制作用。開征財產(chǎn)稅之后，房地產(chǎn)開發(fā)、房屋修繕的稅后收益都會降低，從而會對房地產(chǎn)開發(fā)產(chǎn)生一定的抑制作用。
財產(chǎn)稅的征管成本可能過高。對于政府部門來說，實施財產(chǎn)稅改革的風險還體現(xiàn)在，未來財產(chǎn)稅的征管成本可能會高于一般的商品稅和所得稅。不動產(chǎn)稅通常需要政府保持對財產(chǎn)的記錄、計算稅基和計算每項財產(chǎn)所負擔的財產(chǎn)稅，并將財產(chǎn)稅的稅票按照時間表及時分發(fā)出去；當稅票到達納稅人手中后，要征收稅款，處理財產(chǎn)估稅中的各種申訴和抗議等。財產(chǎn)所有人所要做的，只是對稅務人員的工作進行驗證，決定自己是否要進行抗辯，然后繳納稅收。
可見，財產(chǎn)稅的征管方式?jīng)Q定了財產(chǎn)稅的征管成本將會偏高。從美國財產(chǎn)稅的實行情況來看，一般商品稅和所得稅的稅收成本主要是由納稅人承擔的稅收遵從成本，即主要由納稅人進行會計核算和納稅申報，稅務機關只需要對其進行有選擇的納稅稽查即可，因此稅務機關的征管成本通常較低，不超過其稅收的1％。而財產(chǎn)稅則不然，納稅評估和稅額的確定都需要政府部門組織進行，因此稅收成本主要是稅務機關的征管成本，占稅收的1.5％以上，是普通其他稅種的2倍左右。
由此可見，我國不應忽視開征物業(yè)稅的相關成本。
從我國物業(yè)稅改革的實踐來看，基本會采取3步走的方式，以確保物業(yè)稅改革的順利推進。第一步，對工商業(yè)用房開征物業(yè)稅；第二步，對非普通住房的別墅等負稅能力較強的房產(chǎn)開征物業(yè)稅；第三步，將物業(yè)稅推向普通民眾持有的一般住房。
就物業(yè)稅改革的內(nèi)容來看，可能主要是在合并現(xiàn)行房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的基礎上開征物業(yè)稅。這是因為根據(jù)我國現(xiàn)行的房產(chǎn)稅政策規(guī)定，可以采取從租計征（稅率為12%）和從價計征（稅率為1.2%）兩種方式。從價計征，是指按房產(chǎn)原值一次減除10％～30％之后的余額計征。顯然，房產(chǎn)稅采用的是一種歷史成本的稅基，沒有能夠體現(xiàn)出政府改善房產(chǎn)周邊基礎設施而使房產(chǎn)價值上升的影響。為此，作為物業(yè)稅改革的重要內(nèi)容之一，就應將其稅基由現(xiàn)在的歷史成本轉(zhuǎn)為公允價值。所謂公允價值，即房產(chǎn)的現(xiàn)價。而房產(chǎn)交易并不會隨時發(fā)生，房產(chǎn)又具有其自身的位置、面積、朝向等很多獨特屬性，因此就需要通過評估來確定房產(chǎn)的價值。由于我國房產(chǎn)經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過程，現(xiàn)在房產(chǎn)市場上商品房和福利房并存，房產(chǎn)所有情況十分復雜。如何區(qū)分不同房產(chǎn)的“出身”、權屬，也將成為物業(yè)稅征收過程中必須要進行破解的難題之一。以上種種因素都將使我國未來開征物業(yè)稅的成本進一步提升。
從長期來看，財產(chǎn)稅收入未必是穩(wěn)定的。盡管從長期來看，房地產(chǎn)價格一般是不斷上漲的，地方政府將來開征財產(chǎn)稅的收入也是穩(wěn)定而有保障的，但是房地產(chǎn)價格并不會一直上漲。美國20世紀30年代大蕭條之后、日本２０世紀90年代泡沫經(jīng)濟破滅之后，房地產(chǎn)價格的大跌都是很好的佐證。其實，美國州政府和聯(lián)邦政府在歷史上都曾征收過財產(chǎn)稅，但是20世紀30年代大蕭條期間，由于房價暴跌，財產(chǎn)稅征收難度陡增，于是州政府轉(zhuǎn)向了重點征收零售稅和燃油稅等其他稅種。這些稅種不僅收入穩(wěn)定，而且在征管上也沒有財產(chǎn)稅那么嚴格，納稅人不會因為納稅問題而遭到稅務機關強制執(zhí)行、將住房進行拍賣的處理，進而危及社會穩(wěn)定。從這種意義上來說，我國地方政府未來的財政收入不宜過度依賴將來的物業(yè)稅，應當保持財政收入來源的多樣化，以降低可能存在的風險。
作者單位：中央財經(jīng)大學 |
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專家提醒：開征物業(yè)稅 征納雙方的成本問題應關注
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