“在(四川省雙流縣)調查的10個村莊中，9個村莊土地自2000年后被征用。其中，72%的農(nóng)戶完全失地。”
日前，國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長韓俊在公布《妥善解決失地農(nóng)民的長遠生計——四省市千戶失地農(nóng)民調查》報告(以下簡稱《調查》)時作上述表示。
隨著城市化工業(yè)化快速推進，失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為中國農(nóng)村矛盾的焦點。
從2006年起，國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部(以下簡稱國研中心農(nóng)村部)就征地制度和失地農(nóng)民問題組建了相關課題組，選擇了北京市朝陽區(qū)、江蘇省蘇州市吳中區(qū)、山東省滕州市、四川省雙流縣四地進行了實地調查，形成了上述《調查》報告。
該報告的調查結論和政策建議已于去年上報中央決策部門。時值十七屆三中全會醞釀土地新政的關鍵時期。調查報告展示的失地農(nóng)民狀況和征地政策出現(xiàn)的問題，為我國新一輪土地政策調整和《土地管理法》修訂提供了實證分析背景并對決策產(chǎn)生了實質性影響。
失地農(nóng)民
難以分享土地增值收益
課題組實地考察了四地13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、39個村莊，并對1106個失地農(nóng)民進行了詳細的訪談，《調查》描繪了失地規(guī)模的大致輪廓——土地征占規(guī)模大，失地農(nóng)民數(shù)量多。
“這四個地區(qū)，都經(jīng)歷了顯著的城市擴張和工業(yè)增長，以及出現(xiàn)過頻繁的征地現(xiàn)象�！闭n題組組長韓俊表示，上述四地被選為調查對象的部分原因是，為了觀察不同經(jīng)濟社會特征下征地方式和程度所呈現(xiàn)的差異。
《調查》顯示，在1106個調查農(nóng)戶中，原有地的共有954個農(nóng)戶。這些家庭征地前戶均耕地規(guī)模為3.12畝，征地后戶均耕地規(guī)模為0.82畝，征地后，55%的農(nóng)戶家庭完全失去土地。
“根據(jù)普遍采用的人均耕地0.2畝的標準計算，70%的家庭屬于失地農(nóng)民�！闭{研組成員之一、國研中心農(nóng)村部博士張云華稱。
如四川省雙流縣，作為成都市市轄的近郊縣，在1996年-2005年的10年間，共征用土地46388畝，年均征用土地4638.8畝。其中征用的耕地占征地總面積的71%。該縣失地農(nóng)民總量累計約為9萬人，占農(nóng)業(yè)人口比重接近10%。
再如同樣是近郊區(qū)，北京市朝陽區(qū)失地農(nóng)民規(guī)模也較大。在征地高峰的1995年-2005年，該區(qū)共征(占)各類土地13.3萬畝，各類市政工程征(占)地導致的“農(nóng)轉居人員”(指征地后轉為非農(nóng)戶口的人員)6.75萬人，“農(nóng)轉工人員”(指征地后轉為非農(nóng)業(yè)戶口，年齡在勞動年齡階段的人員)3.98萬人。
“如果加上各種隱形征占地(如綠化隔離帶占地)，北京市朝陽區(qū)失地農(nóng)民規(guī)模估計高達30多萬人�！薄墩{查》顯示。
農(nóng)民失去了土地，但卻難以分享到土地增值帶來的收益。
在2001年-2005年，蘇州吳中地區(qū)地方財政一般預算收入為60.96億元，而土地出讓金總額高達56.43億元。
政府獲得土地收益的主要渠道是，征用和出讓過程的各種稅費。以吳中區(qū)為例，土地征用過程中每畝土地上繳的稅費合計約4萬元；土地出讓過程中，通過拍賣出讓的土地僅上繳契稅、土地增值稅、白蟻防治費三項合計就接近10萬元/畝。
“與土地轉用后巨大的、長期的增長收益相比，失地農(nóng)民所得到的土地補償費分配比重較低�！表n俊稱，農(nóng)民所獲得的補償與土地征用后的巨額增值沒有直接關系。
吳中區(qū)2001—2005年土地出讓金額分配構成中，農(nóng)民安置補償費所占比重為14.05%。如果另按拍賣土地計算，當?shù)赝恋嘏馁u價平均為118.5萬元/畝，而其中只有3.8萬元/畝轉入土地基金賬戶，用來補償安置失地農(nóng)民，占比僅為3.2%。
《調查》顯示，在地方政府獲得巨額土地收益的同時，農(nóng)民獲得的征地補償不足以維持農(nóng)民的現(xiàn)實生活和長遠生計。失地農(nóng)民的土地補償費、勞動力安置補助費一般只能夠維持6-7年的基本生活。如果是公益性占地，補償標準更低，一般只夠3-5年的生活費。
建議設“耕地使用稅”
事實上，國研中心農(nóng)村部此份調查報告的結論并不鮮見，只是再次實證了各地征地過程中形成的失地農(nóng)民問題。因此，《調查》報告提出的政策建議也首先落腳在“加快征地改革的步伐”。
如何改革征地制度？《調查》報告給出了一系列建議。首先是縮小征地范圍，這一目的通過界定“公益性用地”和“經(jīng)營性用地”來實現(xiàn)。
“目前，國家征地的‘公共利益’概念模糊，強制性征地范圍過寬�！表n俊表示，大量經(jīng)營性、商業(yè)性用地也打著公共利益的名義征地。
事實上，我國《憲法》與《土地管理法》明確規(guī)定，國家為公共利益的需要，可依法對土地實行征用。此外，我國的《土地管理法》規(guī)定，任何單位或個人使用土地，必須使用國有土地，即凡是不屬于該集體經(jīng)濟組織的用地單位或個人需要使用土地，無論是公益性還是商業(yè)性用途，都必須請求政府動用征地權，從而滿足其用地的需要。
“但《憲法》和相關法律都未對公共利益做出明確的界定。”韓俊表示，至今，區(qū)分公益性和經(jīng)營性用地的實施細則仍然沒有出臺。
韓表示，通過明確界定“公共利益”來縮小強制征地的范圍，是今后征地制度改革的重要方向，而在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設非公益項目，可以允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營，以此來保證農(nóng)民獲得土地收益。
此外，《調查》報告提出，通過征收單一的“耕地使用稅”，來規(guī)范土地稅費的使用。
“大部分土地稅費的收取都與耕地的補充與質量建設有關，但到底多少真正用于耕地的保護？”張云華表示，土地征用和出讓環(huán)節(jié)中收取的稅費名目繁多，諸多部門都在集體土地被國家征用并轉讓過程中分得一杯羹，實際上削弱了政府公共收入形式的規(guī)范性。
“土地稅費使用到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的比重偏低�！睆堅迫A稱。
對此，課題組建議將土地征用環(huán)節(jié)征收的涉及耕地補充與保護的各種稅費(耕地占有稅、耕地開墾費、新增建設用地有償使用費等)統(tǒng)一合并為單一的“耕地使用稅”，并納入預算內管理，使之成為財政專門支持農(nóng)業(yè)的一個重要稅種，專項用于中低產(chǎn)田改造、農(nóng)田水利、耕地開發(fā)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村基礎設施建設等。
這一可以用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的稅費是客觀的。課題組測算：稅率如果平均設定為土地出讓總價的10%，按2003年-2005年的土地出讓價款計算(總額19076億元)，每年平均可直接籌集600多億元的農(nóng)業(yè)投入。
和農(nóng)地征用一樣，伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，村莊拆遷也成為普遍現(xiàn)象。對此，《調查》報告也給出了相關政策建議。
針對目前發(fā)生于各地的“撤村建居”現(xiàn)象，《調查》表示，應明確農(nóng)民自建房享有城市居民自購房屋的同等權利，獲得相應的房屋產(chǎn)權證，允許進入市場交易。
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國研中心建議縮耕地范圍設單一使用稅
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