在社會政策方面始終探索創(chuàng)新的上海，又在城市戶籍管理改革上先行一步。
2月23日，上海市政府公布《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》(下簡稱“辦法”)，根據辦法，持有上海市居住證滿七年、符合一定條件的外來人口，可以轉上海市戶口，此舉拉開了上海市第四次戶籍改革的序幕。
條件中，持居住證期間按規(guī)定參加本市城鎮(zhèn)社會保險滿7年并在本市繳納所得稅，被列為最前面的審核條件。
自改革開放以來，上海先后創(chuàng)造出了住房公積金、城市低保和再就業(yè)服務中心等政策樣本。居住證制度，自2002年開始試點，2004年全面鋪開，此次戶籍新政被認為是此前公共政策的完善之舉，有利于更多外來人口落戶上海。
但對于上海這個特大型城市來說，外來人口也被視為“雙刃劍”。
一方面，常住人口急劇膨脹，給城市公共設施、服務帶來巨大壓力，目前上海人口已達到1900萬，其中600多萬為外來人口。
另一方面，隨著人口老齡化，及社保體系“隔代支付”的特點，令上海社保支付面臨巨大壓力。今年上�！皟蓵逼陂g，上海市委書記俞正聲在座談時就表示，“社�；饑乐卮┑�，僅2008年上海市級財政收入為上海社�；鹜械�170億~180億元”。
有專家認為，緩解巨大社保支付缺口壓力的途徑之一，就是讓在滬務工的外來人口也繳納社保。此前，“因為居住證轉移的時候只能帶走(社保)個人(繳納)部分，不能帶走統(tǒng)籌部分，這很大程度上影響了申請居住證、繳社保的積極性。”上海公共行政與人力資源研究所公共行政研究室主任張子良告訴本報記者。
有專家認為，戶籍新政的啟動，有望令上海社保繳費人數(shù)迅速增加。
以一個持居住證者月平均工資5000元計，其企業(yè)繳納的“三金”額一個月即達到1080元，全年即12960元，目前上海市持居住證人口約21萬，僅此一項，社�；鹈磕暝黾邮杖爰s2.7億。(社保資金中企業(yè)繳納部分進入統(tǒng)籌賬戶的比例分醫(yī)保和社保略有區(qū)別，難以精細計算，但企業(yè)繳納的絕大部分都是進入統(tǒng)籌賬戶的)
而從遠期來看，上海有約200萬外來人口都是辦理人才類居住證的對象，如果這200萬人全部辦理居住證，那社保統(tǒng)籌賬戶每年可增收27億，可以相當程度上緩解社�！按┑住钡膲毫�。但上海市政府方面并未對此表示意見。
居住證之“痛”
2月24日上午，在浦東一臺資企業(yè)工作的王蕾(應本人要求化名)迫不及待地請假去人事局咨詢辦理居住證的有關事宜。盡管在上海讀大學并工作了三年，但是卻遲遲沒有上海戶口，最新出臺的政策給了她一線曙光。
根據上海市居住證管理的相關規(guī)定，盡管居住證和戶口一樣可以繳納社會保險，但是在存續(xù)、轉移、領取比例等方面，卻仍有不小區(qū)別。“以前不辦居住證是覺得居住證的保障程度還是比較低，而且沒有戶口，總覺得將來還是要離開上海的。現(xiàn)在雖然立刻辦也要等七年，但總歸辦了就有希望�！蓖趵俑嬖V記者。
此前，盡管擁有居住證的公民一樣可以在上海享受子女就學、繳納養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等各項社保政策，但是細究起來，其待遇卻大不相同。
首先，擁有上海市戶籍者，必須參加上海市城鎮(zhèn)保險，企業(yè)必須為勞動者繳納四金，即養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和住房公積金。而辦理居住證的勞動者只強制繳納“三金”，企業(yè)無須為勞動者繳納住房公積金。
其次，居住證和戶口最大的區(qū)別在于：持居住證者盡管在上海繳納養(yǎng)老保險，但并不納入上海的養(yǎng)老體系，不能在上海支取養(yǎng)老金。換句話說：企業(yè)為持有居住證的勞動者繳納的養(yǎng)老金，勞動者離開上海時只能提取個人繳納的8%部分，企業(yè)繳納的22%部分進入統(tǒng)籌賬戶，不能提取轉至外地。
醫(yī)療保險的情況也是一樣，持有居住證者，退休前可在上海享受上海本地醫(yī)療保險。而退休后上海不承擔居住證的醫(yī)療保險，退休后需要轉回原籍，只能轉個人繳納的2%，企業(yè)繳納的12%不能提取。
正是這些支取條件的限制，加上從2002年至2009年1月，居住證轉戶籍的大門一直緊閉，使得上海市居住證的辦理比例一直不夠理想。
數(shù)據顯示，截至2007年底上海市外來人口近600萬，辦理居住證的外來人員超過433萬人，但這其中占多數(shù)的是臨時居住證，達到392萬人，臨時居住證的辦理者多數(shù)辦理的是外來人員綜合保險而非城鎮(zhèn)保險，而可以辦理城保的人才類居住證的不過20萬人。
上海600萬外來人口中，有200萬屬于吸引辦理人才類居住證的對象，復旦大學社會發(fā)展與公共政策學院院長彭希哲表示，但這部分人群中，辦理居住證的比例并不高。
上海公共行政與人力資源研究所公共行政研究室提供的一組數(shù)據更能反映問題：2002年推出居住證制度的當年，上海辦理人才類居住證7500人，當年戶籍引進4.67萬；2005年，辦理居住證人數(shù)才首次超越辦理戶籍人數(shù)，至2007年，上海辦理居住證5.43萬人，當年辦理戶籍2.42萬人。而這背后的背景是：從2004年起，上海大幅度提高了進戶籍的門檻，60%以上的本科生申請不到戶口，只能申請居住證。
社保新鮮血液
盡管上海面臨著巨量外來人口的壓力，但是硬幣的另外一面則是：上海社保體系急需新鮮血液的補充。目前，上海社保的兩本賬——養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險賬戶，都有很大支付壓力。
上海市政府在資金調度上已“心有余而力不足”�！昂芏嗳苏f為什么上海不像北京一樣把公交包下來，上海沒條件。北京不貼社保養(yǎng)老金，所以每年貼100多億給公交，而上海每年財政要貼160億給養(yǎng)老保險�！鄙虾Ｊ惺虚L韓正在今年會見政協(xié)委員的時候表示。
根據上海市財政局在上海市第十三屆人民代表大會第二次會議上所做的《關于上海市2008年預算執(zhí)行情況和2009年預算草案的報告》，2009年市級財政安排對社會保險基金等補貼121.4億元。隨著上海老齡化程度加深，上海未來社保的支付壓力會越來越大。
某種程度上，今年嚴峻的財政形勢更加劇了上海市政府的支付壓力。從2005年至今，上海市財政增收比例每年都在20%以上，而今年，上海財政預計增幅只有6%，低于GDP預計增幅。
在這種情況下，增加繳費人員的數(shù)量成為現(xiàn)實的選擇。《辦法》的具體條文中，也鼓勵參保人多繳社保。在第六條(激勵條件)中提出：最近連續(xù)3年在本市繳納城鎮(zhèn)社會保險基數(shù)高于本市上年度職工平均工資2倍以上的，技術管理和關鍵崗位人員可不受第五條第(四)項規(guī)定的專業(yè)技術職務或職業(yè)資格等級的限制，可以優(yōu)先申辦本市常住戶口。
碎片化的制度
在更廣泛的層面，上海的問題不僅是上海的問題。
“不僅僅是上海，也不僅僅是戶籍問題，而是因為我國的社保制度是一種‘碎片化’的制度�！鼻迦A大學就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏對記者如是說。居住證制度的保障水平相對較低，以及異地續(xù)接存在制度障礙，導致辦理積極性不高，人員流動困難。
目前，僅養(yǎng)老保險一塊，就存在著城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、小城鎮(zhèn)居民社會保險、農村人口社會保險、外來從業(yè)人員綜合保險等各種保障制度，這些險種之間，缺乏一個對接制度，一個人的身份改變了，卻無法把一個養(yǎng)老金賬戶的錢和另外一個險種的養(yǎng)老金賬戶里的錢對接起來。“現(xiàn)有的社保制度是支離破碎的、不夠公平的，也不夠平衡的�！睏钛嘟椪f。
地區(qū)割據則是另外一大問題�！拔覈F(xiàn)有的養(yǎng)老保險是以省級統(tǒng)籌為基礎，對省級政府來說，統(tǒng)籌起來的錢就要統(tǒng)一使用，自然不愿意異地轉移�！睏钛嘟棻硎�。
“對接不僅僅是居住證和戶籍的對接，應該是整個大的制度的對接，大的制度的全覆蓋，養(yǎng)老金的統(tǒng)籌要從地方統(tǒng)籌轉為中央統(tǒng)籌，這樣才有利于制度的全覆蓋�！睏钛嘟棻硎�。
2008年12月29日，全國人大常委會辦公廳向社會全文公布《社會保險法(草案)》，并征求社會各界的意見和建議。其中意見最強烈的兩塊就是“異地接續(xù)”和“保障標準統(tǒng)一”。 |
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上海戶籍新政側影：增加繳費人員將緩解社保壓力
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