本報(bào)記者1月15日從權(quán)威渠道獲悉，國(guó)家發(fā)改委正在醞釀出臺(tái)新的“投資目錄”，即重新調(diào)整《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄(2004年)》的內(nèi)容。
據(jù)本報(bào)記者了解，國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)在1月初召開(kāi)了內(nèi)部會(huì)議進(jìn)行討論。修訂的方向是，將把部分投資項(xiàng)目權(quán)限下放給地方，同時(shí)把部分投資權(quán)“平移”給國(guó)務(wù)院其他五部門。
“根據(jù)2004年版《目錄》附則要求，要根據(jù)宏觀情況變化，適時(shí)調(diào)整目錄范圍�！币晃唤咏⒃吹挠嘘P(guān)人士分析：為了保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)，國(guó)家啟動(dòng)了新一輪積極財(cái)政政策，“現(xiàn)在重新修訂核準(zhǔn)投資目錄迫在眉睫”。
據(jù)上述有關(guān)權(quán)威人士透露，從此番修訂方向看，發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的積極作用是投資政策調(diào)整的核心看點(diǎn)。
部分投資權(quán)或下放
作為我國(guó)投資體制改革的破題之舉，2004年7月25日，國(guó)家正式公布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)。與此同時(shí)，《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄(2004年本)》(以下簡(jiǎn)稱《目錄》)也于同日公布。
根據(jù)《決定》和《目錄》顯示，政府僅對(duì)重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目從維護(hù)社會(huì)公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)，即包括農(nóng)林水利、能源、交通、電信產(chǎn)業(yè)、社會(huì)事業(yè)、外商投資等在內(nèi)的十三個(gè)領(lǐng)域，按不同規(guī)模，分別由國(guó)務(wù)院投資主管部門和地方投資主管部門“核準(zhǔn)”。
而其他項(xiàng)目無(wú)論規(guī)模大小，均改為備案制，項(xiàng)目的市場(chǎng)前景、經(jīng)濟(jì)效益、資金來(lái)源和產(chǎn)品技術(shù)方案等均由企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并依法辦理環(huán)境保護(hù)、土地使用、資源利用、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等許可手續(xù)和減免稅確認(rèn)手續(xù)。
其中，2004年版《目錄》的第十條顯示，“社會(huì)事業(yè)”領(lǐng)域包括教育、衛(wèi)生、旅游、文化等項(xiàng)目。具體“核準(zhǔn)”規(guī)定是，在教育、衛(wèi)生、文化、廣播電影電視領(lǐng)域，大學(xué)城、醫(yī)學(xué)城及其他園區(qū)性建設(shè)項(xiàng)目由國(guó)務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)。
在旅游領(lǐng)域，國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)單位區(qū)域內(nèi)總投資5000萬(wàn)元及以上旅游開(kāi)發(fā)和資源保護(hù)設(shè)施，世界自然、文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)總投資3000萬(wàn)元及以上項(xiàng)目由國(guó)務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)。
而在體育和娛樂(lè)領(lǐng)域的規(guī)定是，F(xiàn)1賽車場(chǎng)由國(guó)務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)；大型主題公園由國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)。其他社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目，按隸屬關(guān)系由國(guó)務(wù)院行業(yè)主管部門或地方政府投資主管部門核準(zhǔn)。
按當(dāng)時(shí)約定，《目錄》大約每?jī)赡暾{(diào)整一次，但此后4年，一直未有修改和調(diào)整。據(jù)上述權(quán)威人士透露，此次修訂《目錄》，將對(duì)一般性“社會(huì)事業(yè)”領(lǐng)域的投資審核權(quán)全部下放到地方。
“即便是投資規(guī)模比較大的，也不需要到國(guó)家投資主管部門審批或核準(zhǔn)了，在省一級(jí)就可以了�！鄙鲜鰴�(quán)威人士分析，該領(lǐng)域投資權(quán)將全部下放給地方投資主管部門，意味著今后此類領(lǐng)域的投資將不再需要得到國(guó)務(wù)院或國(guó)家發(fā)改委層面核準(zhǔn)，而省級(jí)發(fā)改委，甚至市縣投資部門就有權(quán)根據(jù)自己特點(diǎn)和情況，來(lái)決定核準(zhǔn)此類投資項(xiàng)目。
“這種修訂方向，顯示了要更多發(fā)揮市場(chǎng)作用的思路�！鄙鲜鰴�(quán)威人士分析，盡管此次啟動(dòng)內(nèi)需，保增長(zhǎng)的措施中，政府“有形”的手段很強(qiáng)，但是同時(shí)要啟動(dòng)和發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的作用，投資權(quán)下放就是發(fā)揮地方和社會(huì)的積極性，“畢竟地方政府更了解當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)情況”。
部分投資權(quán)“橫向轉(zhuǎn)移”
除下放部分投資權(quán)外，《目錄》修訂的另一個(gè)大的變動(dòng)是，將部分核準(zhǔn)權(quán)“轉(zhuǎn)移”給國(guó)務(wù)院其他部門，包括國(guó)家能源局、工業(yè)和信息化部、農(nóng)業(yè)部、水利部和交通運(yùn)輸部等。
按現(xiàn)行我國(guó)行政管理體制安排，國(guó)家發(fā)改委和各級(jí)發(fā)改委是上述十三類投資項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)的主管部門。鑒于各級(jí)發(fā)改委“參與了許多微觀事務(wù)管理，包括具體項(xiàng)目審批，干擾了其宏觀調(diào)控的精力”，因此各界對(duì)發(fā)改委回歸宏調(diào)角色的呼聲一直不斷。
根據(jù)去年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案要求，對(duì)發(fā)改委職能轉(zhuǎn)變提出了新要求，即要縮小發(fā)改委投資審核范圍，下放審核權(quán)限，簡(jiǎn)化審核程序，進(jìn)一步確立企業(yè)的投資主體地位，更好地發(fā)揮地方政府和行業(yè)管理部門在投資管理方面的作用。
此次《目錄》修訂，將把部分投資核準(zhǔn)權(quán)從發(fā)改委系統(tǒng)轉(zhuǎn)移給具體行業(yè)主管部門。如《目錄》中的“能源”領(lǐng)域，包括電力、石油、天然氣、煤炭等項(xiàng)目投資權(quán)將由國(guó)家能源局來(lái)審核；“原材料”領(lǐng)域，鋼鐵、有色金屬等部分行業(yè)和部分電信行業(yè)的投資權(quán)將由工業(yè)和信息化部審核。
“相比只集中在一個(gè)，部門之間適當(dāng)分權(quán)是有益的，可以提高效率和服務(wù)意識(shí)�！眹�(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融所副所長(zhǎng)張承惠對(duì)記者分析，去年大部制改革從理論上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了部門之間的權(quán)力“橫向轉(zhuǎn)移”，如果《目錄》按上述思路調(diào)整，是項(xiàng)目投資審核權(quán)由發(fā)改委轉(zhuǎn)移給行業(yè)管理部門的表現(xiàn)。
投資改革與宏調(diào)“悖論”
由于出臺(tái)《決定》和《目錄》，2004年被看作是我國(guó)投資體制改革破冰啟航之年。然而，業(yè)界有專家認(rèn)為，在實(shí)踐中，核準(zhǔn)制沒(méi)有得到真正落實(shí)，很大程度上還是“審批制”的代名詞。
當(dāng)時(shí)《決定》規(guī)定，對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。這一改變被視作為投資體制改革的重大突破性標(biāo)志。
“在實(shí)踐上，核準(zhǔn)與審批性質(zhì)類似�！睆埑谢荼硎�，盡管從改革角度來(lái)看，審批改為核準(zhǔn)有進(jìn)步意義，但從審批改為核準(zhǔn)制后，由于加上土地、環(huán)保、能源等各項(xiàng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)投資申請(qǐng)反而更加復(fù)雜和困難了。
“這本身并不是核準(zhǔn)制出了問(wèn)題，畢竟這些指標(biāo)有助于調(diào)整結(jié)構(gòu)，但并未實(shí)現(xiàn)投資體制改革初衷，即減少行政干預(yù)，發(fā)揮社會(huì)和市場(chǎng)作用�！睆埛Q。
“審批制依然在起作用，上輪宏觀調(diào)控抑制經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，國(guó)家投資主管部門就出臺(tái)了一系列控制投資的措施、各種行政命令和行政標(biāo)準(zhǔn)�！敝袊�(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員袁綱明對(duì)記者表示，2004年后，投資體制改革目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)做法之間的矛盾時(shí)有出現(xiàn)。也就是說(shuō)，投資體制改革與宏觀調(diào)控之間的關(guān)系緊密——投資體制改革政策目標(biāo)要放權(quán)，讓市場(chǎng)發(fā)揮作用，而宏觀調(diào)控措施有時(shí)更多體現(xiàn)在行政收權(quán)上。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心技術(shù)經(jīng)濟(jì)部研究員郭勵(lì)宏對(duì)記者分析，從現(xiàn)實(shí)操作看，2005年、2006年由于宏觀調(diào)控需要，許多下放的投資項(xiàng)目審核權(quán)又被“上收”了。
“這不符合市場(chǎng)規(guī)律，在現(xiàn)實(shí)中我們看到，地方的投資是非�；钴S的，也就是說(shuō)各地不找發(fā)改委審批項(xiàng)目就投資已經(jīng)成了事實(shí)�！惫Q。
而在新一輪積極財(cái)政、加大政府投資的宏觀背景下，“打動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍要靠市場(chǎng)和社會(huì)力量。”上述權(quán)威人士分析，繼續(xù)下放投資審核權(quán)，有利于發(fā)揮地方和社會(huì)積極性，如“社會(huì)事業(yè)”領(lǐng)域的娛樂(lè)設(shè)施建設(shè)，包括主題公園項(xiàng)目，國(guó)家只要把好“土地、環(huán)保”閘門，是否進(jìn)行投資應(yīng)該由市場(chǎng)來(lái)定。
“無(wú)論何種形式的權(quán)力轉(zhuǎn)移，關(guān)鍵是要政府職能轉(zhuǎn)變。”袁綱明表示，投資審核權(quán)部門間“橫向轉(zhuǎn)移”未必能發(fā)揮企業(yè)和市場(chǎng)的作用，有可能只是換了個(gè)“婆婆”，性質(zhì)沒(méi)有改變�！氨M管縱向轉(zhuǎn)移是轉(zhuǎn)給了地方政府，但基本符合市場(chǎng)規(guī)律的方向性目標(biāo)�！�
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部分投資項(xiàng)目權(quán)或下放地方 發(fā)改委醞釀新投資目錄
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