從烏魯木齊北行，穿過大約700公里的茫茫戈壁和荒漠，阿勒泰出現在眼前。
這是一座依河而建西北邊陲小城，以美輪美奐的“人間凈土”喀納斯風光著稱。
長久以來，這里并不為人矚目，直到一部地方性文件的出臺。
這份名為《縣(處)級領導干部財產申報的規(guī)定(試行)》（簡稱《規(guī)定》）的阿勒泰地區(qū)文件要求，2009年1月1日開始，當地官員須將自己全部財產收入申報，并通過網絡和報紙等媒介公開，接受社會監(jiān)督，同時引入問責機制。
在我國，該文件第一次把通行的官員“收入申報”擴大為“財產申報”，將以往“內部”監(jiān)管慣例拓展為全民“公開”監(jiān)督。因此，文件甫一露面便備受稱贊，“陽光法案”美譽廣為流傳。
中國的“良好范本”
這份由地區(qū)紀委、監(jiān)察局和預防腐敗辦公室制定的《規(guī)定》共有8章23條，內容并不繁雜。然而卻每每生輝，幾近處處“破冰”。
從申報對象著眼，按照《規(guī)定》，阿勒泰地區(qū)各縣(市)黨委、人大、政府、政協4套班子主要領導首當其沖，同時，也涵蓋地區(qū)法檢兩院、地直機關、國有企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體縣(處)級領導。
除此之外，還包括一些“實權”工作人員。例如地區(qū)法院、檢察院依法享有獨立辦案資格的審判員、助理審判員，公安偵查員，工商、稅務、國土資源等部門中具有執(zhí)法資格、管理公共財物的科級干部也要申報，總數近千人。
相對于我國目前監(jiān)控公職人員財產主要依據，即1995年中央頒布的《關于黨政機關縣處級以上領導干部收入申報的規(guī)定》，申報的主體范圍不在限定于“縣（處）級以上領導干部”，具有“實權”的科級干部第一次包含在內。
阿勒泰地區(qū)紀委辦公室主任章新軍解釋說，“權錢交易的前提是有權”。因此，這次對申報主體的界定主要看其是否有權，而不再只看行政級別。有些官員級別不高但掌握實權，容易腐敗，所以這些官員也應該申報。
此外，從申報范圍和種類分析，《規(guī)定》也頻有突破。
按照《規(guī)定》，官員及其家庭成員的股票、期貨等交易收入及資金來源由繼承、贈與、偶然所得(如中彩)等形式獲得的財產也必須申報。官員包括家庭成員的“大額交易和可疑交易”也要申報。
與1995年的文件相比，該《規(guī)定》對官員需要申報的財產不在只限定個人收入和勞務收入�！柏敭a”的范疇被擴大到股票證券等領域，完成了對以往的“收入申報”向“財產申報”的本質飛躍。
申報內容將通過當地媒體、網站的形式向社會公開，并接受各界舉報。電視臺、電臺、平面媒體、互聯網等新聞機構在申報對象受到嚴重黨政紀處分或刑事處罰后可申請查閱、使用其秘密申報材料。
清華大學廉政與治理研究中心副主任任建明認為，《規(guī)定》有兩大創(chuàng)新：第一，它要求官員申報的是財產，而非僅僅是收入。第二，它確立了要公開公示，而不是像以前“內部監(jiān)督”般“流于形式”。由此，業(yè)內評價認為，這一破冰之舉，實為中國建立官員財產公開制度提供“良好范本”。
“巨額財產來源不明”之失
官員財產申報制度，源于瑞典，迄今世界上已在90多個國家和地區(qū)生根開花；在亞洲的新加坡、韓國和中國香港、澳門地區(qū)，該制度對反腐敗和政治清明居功甚偉。
在內地，關于官員財產申報的實施，無論業(yè)界還是坊間，一直呼聲甚高。其一個重要緣由在于，在查處有關貪官污吏的財產收入時，貪污和受賄罪最高可以判處死刑，然而，來源不明的貪官財產動輒百萬千萬，但獲刑最高不過10年。
可供參考的例證是，2000年，安徽阜陽原市長肖作新案，夫婦二人一審以受賄罪分別判處無期徒刑和死緩，但對高達1200萬元的不明財產，法院最終只能以巨額財產來源不明罪判處有期徒刑五年。
究其癥結，“巨額財產來源不明”罪通常由被告說明來源，因為官員財產缺乏透明度，往往以“不知道、忘記了”等詞匯搪塞了事，公訴方在無法證實其資金來源性質時，立法機關只能把刑罰的幅度定得較低。
也因此，早在1987年，時任全國人大常委會秘書長、法制工作委員會主任的王漢斌，在一次會議上就明確提出：“一些國家規(guī)定公務員應當申報財產收入，我國對國家工作人員是否建立申報財產制度問題，需在其他有關法律中研究解決�！钡�1994年，官員《財產收入申報法》正式列入全國人大“八五”立法規(guī)劃項目。
其后十多年，輿論對盡快出臺此“陽光法案”的呼聲不絕。
中國政法大學行政管理研究所所長劉俊生認為，如果建立財產申報制度，查出官員實際財產與所申報財產差額巨大，就可以單獨適用“巨額財產來源不明”罪名。原因在于，這樣就可查明官員“不明巨款”的性質，從而認定罪責，而掃除以往由于無法認定資金性質而“從輕發(fā)落”的缺憾。
據中國社會科學院法學所研究員劉仁文介紹，《關于黨政機關縣處級以上領導干部收入申報的規(guī)定》側重于對干部的內部規(guī)定，其內容是只報個人收入，不報家庭財產；只報勞務收入，不報非勞務收入；只在內部向人事部門報告，不向社會公布。
“由于制度設計上先天不足，加上執(zhí)行中變形走樣，實際上我國官員收入申報制度有名無實，成效甚微”，他分析認為，阿勒泰《規(guī)定》的出臺，無疑將成為現有問題解決的“突破口”。
為何是阿勒泰“吃螃蟹”
阿勒泰地區(qū)位于新疆北部，是少數民族聚居區(qū)，轄6縣1市。境內有哈薩克、回、蒙古、維吾爾和漢族等36個民族，總人口63.8萬，面積近12萬平方公里，相當于半個英國。這里地廣人稀，2007年全地區(qū)地方財政收入只有4.1億元，經濟總量不高。
官員財產公開制度的“破冰”，首先發(fā)端于這里，不免令許多人頗感意外。
“這里地方財力有限，上面撥的款都是專用的，相對而言權錢交易的腐敗要少一些，多數領導干部的收入就是工資，所以我們這里不怕陽光，不怕公開財產�！卑⒗仗┑貐^(qū)紀委防腐辦公室負責人說。
力主“陽光法案”的是阿勒泰地委委員、紀檢委書記吳偉平。這位40多歲的官員2006年底從烏魯木齊市交流到此地，此前擔任新疆維吾爾自治區(qū)紀委紀檢監(jiān)察四室主任，同時兼自治區(qū)委黨�？妥淌�，曾協助中紀委辦理過多起案件。
阿勒泰紀委辦公室副主任馮瑞忠介紹說，制定“陽光法案”，一方面是因為吳偉平多年從事紀檢監(jiān)察工作，明白預防腐敗比反腐敗更重要的道理；另一個促使他下決心在自己職權范圍內銳意改革的信念來自“兩會”。
今年“兩會”前夕，北京大學法學教授鞏獻田與國家統(tǒng)計局原局長李成瑞，專門給國家領導人寫信，呼吁盡快制定官員財產申報公開制度，并隨信公開自己草擬的《縣處級以上公職人員財產申報公布法(草案)》，引起輿論廣泛關注。
這份被稱為“陽光法案”的文件是吳偉平起草的———這個“能把會計學原理翻得很爛”的紀委書記，為制定《規(guī)定》，他查閱了大量資料，“包括美國的‘陽光法案’”。
草稿寫成后，吳偉平廣泛征求了多方意見，在紀委內部每人都收到了一份征求意見稿�！澳壳拔覈毡閷嵭械氖鞘杖肷陥�，而非財產申報。收入只是公務員財產的一部分，而更多隱形收入才是公務員滋生腐敗的陰暗角落，才是應該申報、公示的關鍵�！眳莻テ秸f。
經過多次討論修改，文件送到地委，得到阿勒泰地委書記張漢東重視。地委同意后，這個文件很快印發(fā)———“陽光法案”在阿勒泰正式浮出水面。
積極預熱與消極預期
9月16日，新疆首家獨立于地區(qū)政府網站之外的廉政網———“新疆阿勒泰地區(qū)廉政網”正式開通。這是繼《規(guī)定》出臺后，又一項強力的廉政措施�！翱紤]到干部們的整體理解能力，不能缺少前期的鋪墊�！卑⒗仗┑匚麄鞑砍崭辈块L黃天翔說。
網站除了政策法規(guī)、廉政新聞等常規(guī)專欄外，還有廉政公示區(qū)、投訴舉報區(qū)以及與預防腐敗有關的公眾投票調查區(qū)，這在地區(qū)性政府網站中很罕見。與眾不同的設置還有“縣（處）級領導干部財產申報倒計時專欄”，顯示著“距2009年1月1日還有xxx天”。
阿勒泰官員首次申報財產的日期是2009年1月1日。首次申報前，官員如有違法違紀所得，均可以上繳地區(qū)紀委“139”廉政賬戶。按照《規(guī)定》，對那些雖有問題但在首次申報前能主動上繳贓款的，給予豁免；對在首次申報前拒不主動上繳贓款的，從重或加重處分直至開除黨籍、開除公職,并建議司法機關按照最高刑罰量刑�！岸魍⑹钡耐瑫r，阿勒泰紀委甚至做了全區(qū)近1萬名干部的總動員。
在他看來，此舉頗具效能。阿爾泰紀委辦公室資料顯示，截至9月13日，“139”廉政賬戶共收到上繳資金33萬多元。
同時，阿勒泰地區(qū)廉政網“領導班子成員分工及電話公示”欄中，不僅公布領導的姓名、工作責任范圍、辦公室電話，還公布個人手機號碼。今年3月才成立的阿勒泰地區(qū)預防腐敗辦公室是專門受理群眾提出的有關申報對象財產申報不實、財產收入來源不明、合法財產收入與消費水平嚴重不符的檢舉的機構，包括網上受理群眾的舉報。
需說明的是，“陽光法案”規(guī)定的部分申報內容，包括官員及其家庭成員“大額交易和可疑交易”依然屬于秘密，僅供紀檢監(jiān)察機關、預防腐敗部門掌握。阿勒泰紀委工作人員坦陳，《規(guī)定》沒有做到完全公開領導干部及其家庭成員財產，主要是考慮保護領導干部的合法財產和人身安全，所以采取了公開申報與秘密申報相結合的原則。
但是即便如此，《規(guī)定》的前景仍然迷離。一項對阿勒泰和新疆其他一些地州市官員的隨機調查顯示：反對者占七成，無所謂者兩成，堅決支持者一成。一位領導干部直言不諱地說：“這項制度最終會流產�！�
這位官員認為，目前缺乏與“公開“相配套的諸多措施。作為群眾或是媒體，憑什么去判斷官員申報內容中有沒有貓膩？如果連正確判斷都做不到，又憑什么去監(jiān)督呢？他認為，只有銀行系統(tǒng)的監(jiān)管、審計部門的核實等制度都建立起來，每個環(huán)節(jié)做到公開透明，監(jiān)督才能落到實處。
對于阿勒泰出臺的《規(guī)定》，在人們普遍叫好的同時，也有人存有疑慮：在目前情況下，《規(guī)定》執(zhí)行起來難度極大，出臺《規(guī)定》作秀成分大于實質內容。
當地民眾雖為這項制度拍手叫好，但也擔心執(zhí)行難度大，“官員會主動申報財產嗎？”阿勒泰當地的一位市民說，現在許多官員未被查處前才不會主動申報財產呢！
一直倡導建立官員財產申報制度的原全國人大代表王全杰曾做過一項調查，97%的官員對“官員財產申報”持反對意見。形成鮮明對照的，根據中國青年報的一項調查，在中國民眾最希望了解的政府信息中，77.5%的人選擇了“官員財產情況”。
此外，《規(guī)定》仍未突破“內部規(guī)定”范疇，尚待法律支持。吳偉平認為，阿勒泰的做法，只是開啟了“破冰”之門，我國應盡快出臺官員財產申報法，為財產申報制度提供全面系統(tǒng)的、更有約束力的法律依據。
新疆社會科學院副研究員王磊也持有相同觀點。他認為，阿勒泰的規(guī)定目前只是黨政機關的內部規(guī)范，而不是正式立法�！皬娜珖秶鷣砜�，必須通過人大立法逐步建立健全規(guī)范的公務員財產申報制度，以解決現行相關規(guī)定地位不明、效力不高的問題�！�。
不過，阿勒泰地委一位主要領導口氣堅定地表示，出臺這項制度，事前經過了仔細的調查研究，所有的條款也都進行了反復推敲�！盁o論外界如何議論，我們都會堅定地推行下去�！�
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領導干部財產申報制度“破冰”阿勒泰 將成為范本
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