從烏魯木齊北行，穿過大約700公里的茫茫戈壁和荒漠，阿勒泰出現(xiàn)在眼前。
這是一座依河而建西北邊陲小城，以美輪美奐的“人間凈土”喀納斯風(fēng)光著稱。
長久以來，這里并不為人矚目，直到一部地方性文件的出臺。
這份名為《縣(處)級領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報的規(guī)定(試行)》（簡稱《規(guī)定》）的阿勒泰地區(qū)文件要求，2009年1月1日開始，當?shù)毓賳T須將自己全部財產(chǎn)收入申報，并通過網(wǎng)絡(luò)和報紙等媒介公開，接受社會監(jiān)督，同時引入問責(zé)機制。
在我國，該文件第一次把通行的官員“收入申報”擴大為“財產(chǎn)申報”，將以往“內(nèi)部”監(jiān)管慣例拓展為全民“公開”監(jiān)督。因此，文件甫一露面便備受稱贊，“陽光法案”美譽廣為流傳。
中國的“良好范本”
這份由地區(qū)紀委、監(jiān)察局和預(yù)防腐敗辦公室制定的《規(guī)定》共有8章23條，內(nèi)容并不繁雜。然而卻每每生輝，幾近處處“破冰”。
從申報對象著眼，按照《規(guī)定》，阿勒泰地區(qū)各縣(市)黨委、人大、政府、政協(xié)4套班子主要領(lǐng)導(dǎo)首當其沖，同時，也涵蓋地區(qū)法檢兩院、地直機關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體縣(處)級領(lǐng)導(dǎo)。
除此之外，還包括一些“實權(quán)”工作人員。例如地區(qū)法院、檢察院依法享有獨立辦案資格的審判員、助理審判員，公安偵查員，工商、稅務(wù)、國土資源等部門中具有執(zhí)法資格、管理公共財物的科級干部也要申報，總數(shù)近千人。
相對于我國目前監(jiān)控公職人員財產(chǎn)主要依據(jù)，即1995年中央頒布的《關(guān)于黨政機關(guān)縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》，申報的主體范圍不在限定于“縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部”，具有“實權(quán)”的科級干部第一次包含在內(nèi)。
阿勒泰地區(qū)紀委辦公室主任章新軍解釋說，“權(quán)錢交易的前提是有權(quán)”。因此，這次對申報主體的界定主要看其是否有權(quán)，而不再只看行政級別。有些官員級別不高但掌握實權(quán)，容易腐敗，所以這些官員也應(yīng)該申報。
此外，從申報范圍和種類分析，《規(guī)定》也頻有突破。
按照《規(guī)定》，官員及其家庭成員的股票、期貨等交易收入及資金來源由繼承、贈與、偶然所得(如中彩)等形式獲得的財產(chǎn)也必須申報。官員包括家庭成員的“大額交易和可疑交易”也要申報。
與1995年的文件相比，該《規(guī)定》對官員需要申報的財產(chǎn)不在只限定個人收入和勞務(wù)收入。“財產(chǎn)”的范疇被擴大到股票證券等領(lǐng)域，完成了對以往的“收入申報”向“財產(chǎn)申報”的本質(zhì)飛躍。
申報內(nèi)容將通過當?shù)孛襟w、網(wǎng)站的形式向社會公開，并接受各界舉報。電視臺、電臺、平面媒體、互聯(lián)網(wǎng)等新聞機構(gòu)在申報對象受到嚴重黨政紀處分或刑事處罰后可申請查閱、使用其秘密申報材料。
清華大學(xué)廉政與治理研究中心副主任任建明認為，《規(guī)定》有兩大創(chuàng)新：第一，它要求官員申報的是財產(chǎn)，而非僅僅是收入。第二，它確立了要公開公示，而不是像以前“內(nèi)部監(jiān)督”般“流于形式”。由此，業(yè)內(nèi)評價認為，這一破冰之舉，實為中國建立官員財產(chǎn)公開制度提供“良好范本”。
“巨額財產(chǎn)來源不明”之失
官員財產(chǎn)申報制度，源于瑞典，迄今世界上已在90多個國家和地區(qū)生根開花；在亞洲的新加坡、韓國和中國香港、澳門地區(qū)，該制度對反腐敗和政治清明居功甚偉。
在內(nèi)地，關(guān)于官員財產(chǎn)申報的實施，無論業(yè)界還是坊間，一直呼聲甚高。其一個重要緣由在于，在查處有關(guān)貪官污吏的財產(chǎn)收入時，貪污和受賄罪最高可以判處死刑，然而，來源不明的貪官財產(chǎn)動輒百萬千萬，但獲刑最高不過10年。
可供參考的例證是，2000年，安徽阜陽原市長肖作新案，夫婦二人一審以受賄罪分別判處無期徒刑和死緩，但對高達1200萬元的不明財產(chǎn)，法院最終只能以巨額財產(chǎn)來源不明罪判處有期徒刑五年。
究其癥結(jié)，“巨額財產(chǎn)來源不明”罪通常由被告說明來源，因為官員財產(chǎn)缺乏透明度，往往以“不知道、忘記了”等詞匯搪塞了事，公訴方在無法證實其資金來源性質(zhì)時，立法機關(guān)只能把刑罰的幅度定得較低。
也因此，早在1987年，時任全國人大常委會秘書長、法制工作委員會主任的王漢斌，在一次會議上就明確提出：“一些國家規(guī)定公務(wù)員應(yīng)當申報財產(chǎn)收入，我國對國家工作人員是否建立申報財產(chǎn)制度問題，需在其他有關(guān)法律中研究解決。”到1994年，官員《財產(chǎn)收入申報法》正式列入全國人大“八五”立法規(guī)劃項目。
其后十多年，輿論對盡快出臺此“陽光法案”的呼聲不絕。
中國政法大學(xué)行政管理研究所所長劉俊生認為，如果建立財產(chǎn)申報制度，查出官員實際財產(chǎn)與所申報財產(chǎn)差額巨大，就可以單獨適用“巨額財產(chǎn)來源不明”罪名。原因在于，這樣就可查明官員“不明巨款”的性質(zhì)，從而認定罪責(zé)，而掃除以往由于無法認定資金性質(zhì)而“從輕發(fā)落”的缺憾。
據(jù)中國社會科學(xué)院法學(xué)所研究員劉仁文介紹，《關(guān)于黨政機關(guān)縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》側(cè)重于對干部的內(nèi)部規(guī)定，其內(nèi)容是只報個人收入，不報家庭財產(chǎn)；只報勞務(wù)收入，不報非勞務(wù)收入；只在內(nèi)部向人事部門報告，不向社會公布。
“由于制度設(shè)計上先天不足，加上執(zhí)行中變形走樣，實際上我國官員收入申報制度有名無實，成效甚微”，他分析認為，阿勒泰《規(guī)定》的出臺，無疑將成為現(xiàn)有問題解決的“突破口”。
為何是阿勒泰“吃螃蟹”
阿勒泰地區(qū)位于新疆北部，是少數(shù)民族聚居區(qū)，轄6縣1市。境內(nèi)有哈薩克、回、蒙古、維吾爾和漢族等36個民族，總?cè)丝?3.8萬，面積近12萬平方公里，相當于半個英國。這里地廣人稀，2007年全地區(qū)地方財政收入只有4.1億元，經(jīng)濟總量不高。
官員財產(chǎn)公開制度的“破冰”，首先發(fā)端于這里，不免令許多人頗感意外。
“這里地方財力有限，上面撥的款都是專用的，相對而言權(quán)錢交易的腐敗要少一些，多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的收入就是工資，所以我們這里不怕陽光，不怕公開財產(chǎn)�！卑⒗仗┑貐^(qū)紀委防腐辦公室負責(zé)人說。
力主“陽光法案”的是阿勒泰地委委員、紀檢委書記吳偉平。這位40多歲的官員2006年底從烏魯木齊市交流到此地，此前擔(dān)任新疆維吾爾自治區(qū)紀委紀檢監(jiān)察四室主任，同時兼自治區(qū)委黨�？妥淌冢鴧f(xié)助中紀委辦理過多起案件。
阿勒泰紀委辦公室副主任馮瑞忠介紹說，制定“陽光法案”，一方面是因為吳偉平多年從事紀檢監(jiān)察工作，明白預(yù)防腐敗比反腐敗更重要的道理；另一個促使他下決心在自己職權(quán)范圍內(nèi)銳意改革的信念來自“兩會”。
今年“兩會”前夕，北京大學(xué)法學(xué)教授鞏獻田與國家統(tǒng)計局原局長李成瑞，專門給國家領(lǐng)導(dǎo)人寫信，呼吁盡快制定官員財產(chǎn)申報公開制度，并隨信公開自己草擬的《縣處級以上公職人員財產(chǎn)申報公布法(草案)》，引起輿論廣泛關(guān)注。
這份被稱為“陽光法案”的文件是吳偉平起草的———這個“能把會計學(xué)原理翻得很爛”的紀委書記，為制定《規(guī)定》，他查閱了大量資料，“包括美國的‘陽光法案’”。
草稿寫成后，吳偉平廣泛征求了多方意見，在紀委內(nèi)部每人都收到了一份征求意見稿�！澳壳拔覈毡閷嵭械氖鞘杖肷陥螅秦敭a(chǎn)申報。收入只是公務(wù)員財產(chǎn)的一部分，而更多隱形收入才是公務(wù)員滋生腐敗的陰暗角落，才是應(yīng)該申報、公示的關(guān)鍵�！眳莻テ秸f。
經(jīng)過多次討論修改，文件送到地委，得到阿勒泰地委書記張漢東重視。地委同意后，這個文件很快印發(fā)———“陽光法案”在阿勒泰正式浮出水面。
積極預(yù)熱與消極預(yù)期
9月16日，新疆首家獨立于地區(qū)政府網(wǎng)站之外的廉政網(wǎng)———“新疆阿勒泰地區(qū)廉政網(wǎng)”正式開通。這是繼《規(guī)定》出臺后，又一項強力的廉政措施。“考慮到干部們的整體理解能力，不能缺少前期的鋪墊。”阿勒泰地委宣傳部常務(wù)副部長黃天翔說。
網(wǎng)站除了政策法規(guī)、廉政新聞等常規(guī)專欄外，還有廉政公示區(qū)、投訴舉報區(qū)以及與預(yù)防腐敗有關(guān)的公眾投票調(diào)查區(qū)，這在地區(qū)性政府網(wǎng)站中很罕見。與眾不同的設(shè)置還有“縣（處）級領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報倒計時專欄”，顯示著“距2009年1月1日還有xxx天”。
阿勒泰官員首次申報財產(chǎn)的日期是2009年1月1日。首次申報前，官員如有違法違紀所得，均可以上繳地區(qū)紀委“139”廉政賬戶。按照《規(guī)定》，對那些雖有問題但在首次申報前能主動上繳贓款的，給予豁免；對在首次申報前拒不主動上繳贓款的，從重或加重處分直至開除黨籍、開除公職,并建議司法機關(guān)按照最高刑罰量刑。“恩威并施”的同時，阿勒泰紀委甚至做了全區(qū)近1萬名干部的總動員。
在他看來，此舉頗具效能。阿爾泰紀委辦公室資料顯示，截至9月13日，“139”廉政賬戶共收到上繳資金33萬多元。
同時，阿勒泰地區(qū)廉政網(wǎng)“領(lǐng)導(dǎo)班子成員分工及電話公示”欄中，不僅公布領(lǐng)導(dǎo)的姓名、工作責(zé)任范圍、辦公室電話，還公布個人手機號碼。今年3月才成立的阿勒泰地區(qū)預(yù)防腐敗辦公室是專門受理群眾提出的有關(guān)申報對象財產(chǎn)申報不實、財產(chǎn)收入來源不明、合法財產(chǎn)收入與消費水平嚴重不符的檢舉的機構(gòu)，包括網(wǎng)上受理群眾的舉報。
需說明的是，“陽光法案”規(guī)定的部分申報內(nèi)容，包括官員及其家庭成員“大額交易和可疑交易”依然屬于秘密，僅供紀檢監(jiān)察機關(guān)、預(yù)防腐敗部門掌握。阿勒泰紀委工作人員坦陳，《規(guī)定》沒有做到完全公開領(lǐng)導(dǎo)干部及其家庭成員財產(chǎn)，主要是考慮保護領(lǐng)導(dǎo)干部的合法財產(chǎn)和人身安全，所以采取了公開申報與秘密申報相結(jié)合的原則。
但是即便如此，《規(guī)定》的前景仍然迷離。一項對阿勒泰和新疆其他一些地州市官員的隨機調(diào)查顯示：反對者占七成，無所謂者兩成，堅決支持者一成。一位領(lǐng)導(dǎo)干部直言不諱地說：“這項制度最終會流產(chǎn)�！�
這位官員認為，目前缺乏與“公開“相配套的諸多措施。作為群眾或是媒體，憑什么去判斷官員申報內(nèi)容中有沒有貓膩？如果連正確判斷都做不到，又憑什么去監(jiān)督呢？他認為，只有銀行系統(tǒng)的監(jiān)管、審計部門的核實等制度都建立起來，每個環(huán)節(jié)做到公開透明，監(jiān)督才能落到實處。
對于阿勒泰出臺的《規(guī)定》，在人們普遍叫好的同時，也有人存有疑慮：在目前情況下，《規(guī)定》執(zhí)行起來難度極大，出臺《規(guī)定》作秀成分大于實質(zhì)內(nèi)容。
當?shù)孛癖婋m為這項制度拍手叫好，但也擔(dān)心執(zhí)行難度大，“官員會主動申報財產(chǎn)嗎？”阿勒泰當?shù)氐囊晃皇忻裾f，現(xiàn)在許多官員未被查處前才不會主動申報財產(chǎn)呢！
一直倡導(dǎo)建立官員財產(chǎn)申報制度的原全國人大代表王全杰曾做過一項調(diào)查，97%的官員對“官員財產(chǎn)申報”持反對意見。形成鮮明對照的，根據(jù)中國青年報的一項調(diào)查，在中國民眾最希望了解的政府信息中，77.5%的人選擇了“官員財產(chǎn)情況”。
此外，《規(guī)定》仍未突破“內(nèi)部規(guī)定”范疇，尚待法律支持。吳偉平認為，阿勒泰的做法，只是開啟了“破冰”之門，我國應(yīng)盡快出臺官員財產(chǎn)申報法，為財產(chǎn)申報制度提供全面系統(tǒng)的、更有約束力的法律依據(jù)。
新疆社會科學(xué)院副研究員王磊也持有相同觀點。他認為，阿勒泰的規(guī)定目前只是黨政機關(guān)的內(nèi)部規(guī)范，而不是正式立法�！皬娜珖秶鷣砜�，必須通過人大立法逐步建立健全規(guī)范的公務(wù)員財產(chǎn)申報制度，以解決現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定地位不明、效力不高的問題�！�。
不過，阿勒泰地委一位主要領(lǐng)導(dǎo)口氣堅定地表示，出臺這項制度，事前經(jīng)過了仔細的調(diào)查研究，所有的條款也都進行了反復(fù)推敲�！盁o論外界如何議論，我們都會堅定地推行下去�！�
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