日前，中國證監(jiān)會開始修訂《證券發(fā)行上市保薦制度暫行辦法》。修訂后《證券發(fā)行上市保薦制度暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）擬定名為《證券發(fā)行上市保薦業(yè)務(wù)管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），現(xiàn)正式向社會公開征求意見�！豆芾磙k法》的修訂和實施是中國證監(jiān)會完善保薦制度的重要舉措，是對證券發(fā)行監(jiān)管體制改革的進一步深化。
一、保薦制度取得積極成效
2001年3月，根據(jù)《證券法》的規(guī)定并經(jīng)國務(wù)院批準，我國新股發(fā)行正式實施核準制，將政府推薦企業(yè)發(fā)行上市改為由證券公司選擇、推薦企業(yè)發(fā)行上市，發(fā)行審核體制從審批制過渡到了核準制。核準制下的證券公司職責發(fā)生了實質(zhì)性變化，這在客觀上需要證券公司具備篩選企業(yè)的水準和嚴格的內(nèi)部控制制度，同時也能為其行為承擔責任。為了適應(yīng)核準制的變化要求，落實證券公司及其從業(yè)人員的責任，在總結(jié)多年來發(fā)行審核經(jīng)驗和教訓基礎(chǔ)上，參考借鑒境外市場做法，中國證監(jiān)會于2003年底推出了證券發(fā)行上市保薦制度并于2004年2月1日起正式施行。保薦制度核心內(nèi)容是對企業(yè)發(fā)行上市提出了“雙�！币螅雌髽I(yè)發(fā)行上市必須要由保薦機構(gòu)進行保薦，并由具有保薦代表人資格的從業(yè)人員具體負責保薦工作。這樣既明確了機構(gòu)的責任，也將責任具體落實到了個人。
作為證券發(fā)行上市市場化約束機制的重要步驟，保薦制度實施四年多以來取得了積極的成效。首先，保薦制度落實了保薦機構(gòu)和保薦代表人的責任，培養(yǎng)了一支具備執(zhí)業(yè)水準的保薦機構(gòu)和保薦代表人隊伍。目前，共有保薦機構(gòu)66家，保薦代表人1121人。保薦制度的理念，已經(jīng)逐步內(nèi)化為保薦業(yè)務(wù)從業(yè)人員的行為準則。其次，保薦機構(gòu)及其保薦代表人負責推薦企業(yè)發(fā)行上市，從源頭上提高了上市公司的質(zhì)量，防范了歷史上出現(xiàn)過的欺詐發(fā)行或上市當年即虧損等惡性事件。再次，保薦機構(gòu)和保薦代表人互相制約、協(xié)調(diào)發(fā)展的良性互動關(guān)系初步形成，保薦機構(gòu)和保薦代表人的職責既統(tǒng)一又相對獨立。最后，對保薦機構(gòu)和保薦代表人責任的落實，豐富了證券發(fā)行監(jiān)管的手段和措施，增強了證券發(fā)行監(jiān)管的效果，有利于逐步形成市場主體各司其職、各負其責、各擔風險的良好局面。目前保薦制度的作用得到了市場的廣泛認同和支持。
二、進一步充實完善保薦制度
保薦制度是為適應(yīng)核準制的變化要求，對證券發(fā)行上市建立市場約束機制的重要制度安排，對提高上市公司質(zhì)量和促進證券市場健康發(fā)展產(chǎn)生了積極作用。隨著市場的不斷發(fā)展，保薦制度本身也需要隨之不斷加以完善。為落實《證券法》第11條授權(quán)中國證監(jiān)會制定保薦人的資格及其管理辦法的規(guī)定，及時總結(jié)保薦制度實施以來的經(jīng)驗，不斷因應(yīng)市場需要充實完善保薦制度，更好地發(fā)揮保薦制度的作用，中國證監(jiān)會在廣泛調(diào)研、充分聽取市場各方意見的基礎(chǔ)上，啟動了《證券發(fā)行上市保薦制度暫行辦法》的修訂工作，形成了目前的征求意見稿。征求意見稿體現(xiàn)了如下三個基本思路：
一是加強保薦機構(gòu)的內(nèi)部控制。目前保薦機構(gòu)小作坊式的經(jīng)營方式較為普遍，內(nèi)部控制水平低。多數(shù)保薦機構(gòu)的內(nèi)部控制制度不完善，沒有建立嚴格的質(zhì)量控制制度和程序，業(yè)務(wù)流程各環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)督和制約，導致大量的初始申報文件質(zhì)量粗糙，反映擬上市公司信息不充分、不完整，給初審工作增加了壓力和難度。加強保薦機構(gòu)的內(nèi)部控制，始終都是強化保薦制度的關(guān)鍵點，《管理辦法》主要從以下幾個方面提出要求：
1、為完整反映項目進行的整個過程，本次修訂在保留《暫行辦法》要求保薦機構(gòu)建立健全的各項保薦業(yè)務(wù)制度的基礎(chǔ)上，還要求保薦機構(gòu)建立健全工作底稿制度，為每一項目建立獨立的保薦工作底稿。
2、保薦代表人雖在業(yè)務(wù)一線承做項目，但對項目質(zhì)量的最終把握還是更多地要依賴保薦機構(gòu)的內(nèi)控制度發(fā)揮作用。尤其是，保薦業(yè)務(wù)負責人、內(nèi)核負責人是保薦機構(gòu)直接分管保薦業(yè)務(wù)的管理者，從實踐來看他們的工作尤其重要�！稌盒修k法》雖突出強調(diào)了對保薦機構(gòu)和保薦代表人的監(jiān)管，但對直接負責保薦業(yè)務(wù)主管人員的重視尚顯不足。為此，本次修訂將保薦機構(gòu)的責任具體落實到人，明確要求保薦業(yè)務(wù)負責人、內(nèi)核負責人負責監(jiān)督、執(zhí)行保薦業(yè)務(wù)各項制度并承擔相應(yīng)的責任。通過對保薦業(yè)務(wù)負責人、內(nèi)核負責人管理責任意識的強化，落實保薦機構(gòu)對項目的整體控制，提高保薦工作質(zhì)量。
3、《暫行辦法》對申請保薦機構(gòu)資格主要有兩項要求，一為“綜合類證券公司”，二為至少有兩名保薦代表人�？紤]到綜合類證券公司的標準已不足以體現(xiàn)對保薦機構(gòu)的要求，且該提法也已為《證券法》廢除，本次修訂未再采用，而是強化了對公司治理、內(nèi)部控制和風險控制指標的要求，要求申請人具有完善的公司治理和內(nèi)部控制，風險控制指標符合相關(guān)規(guī)定。對保薦代表人數(shù)量的要求，本次修訂根據(jù)市場發(fā)展和保薦代表人隊伍擴大的實際情況，將最低人數(shù)由兩名提高到了四名。同時，為強化保薦業(yè)務(wù)的團隊建設(shè)，突出研究能力、銷售能力在保薦業(yè)務(wù)的作用，本次修訂還在實際調(diào)研的基礎(chǔ)上對保薦業(yè)務(wù)部門設(shè)置以及人員配置提出了要求。此外，考慮到部分保薦機構(gòu)與上述要求還有一定的差距，《管理辦法》為其設(shè)定了三個月的過渡期進行調(diào)整。
二是加強對保薦代表人的管理，強化責任意識，把保薦代表人的責任落到實處。保薦代表人受保薦機構(gòu)指派具體負責保薦工作，是保薦業(yè)務(wù)的直接責任人員，必須誠實守信、勤勉盡責地履行保薦職責。但是，市場反映少數(shù)保薦代表人利用其在發(fā)行上市環(huán)節(jié)具有的特定角色和獨特作用，放松了勤勉盡責的要求，甚至有極少數(shù)保薦代表人淪為簽字機器，不實際參與項目。還有少數(shù)保薦代表人放棄職業(yè)操守，借發(fā)行上市的機會謀取不正當利益。為此《管理辦法》從以下幾個方面提出要求：
1、為進一步規(guī)范保薦機構(gòu)及其保薦代表人的執(zhí)業(yè)行為，《管理辦法》明確禁止保薦機構(gòu)及其保薦代表人通過從事保薦業(yè)務(wù)謀取不正當利益，并規(guī)定了相應(yīng)的處罰條款。
2、為平衡保薦代表人的權(quán)利和責任，進一步強化對保薦代表人的監(jiān)管，《管理辦法》要求保薦代表人應(yīng)當遵守職業(yè)道德準則，珍視和維護保薦代表人職業(yè)聲譽，保持應(yīng)有的職業(yè)謹慎，保持和提高專業(yè)勝任能力。保薦代表人應(yīng)當維護發(fā)行人的合法利益，對從事保薦業(yè)務(wù)過程中獲知的發(fā)行人信息保密。保薦代表人應(yīng)當恪守獨立履行職責的原則，不因迎合發(fā)行人或滿足發(fā)行人的不當要求而喪失客觀、公正的立場，不得唆使、協(xié)助或參與發(fā)行人及證券服務(wù)機構(gòu)實施非法的或具有欺詐性的行為。保薦代表人及其配偶不得以任何名義或者方式持有發(fā)行人的股份。如果保薦代表人違反上述要求，可能面臨撤銷保薦代表人資格的處罰；情節(jié)嚴重的，還將被采取證券市場禁入的措施。
3、盡職調(diào)查的質(zhì)量直接關(guān)系到是否能夠遴選出優(yōu)質(zhì)企業(yè)發(fā)行上市，保薦代表人必須進行對發(fā)行人的盡職調(diào)查。為了督促保薦代表人提高盡職調(diào)查工作質(zhì)量，本次修訂要求保薦代表人必須為其具體負責的每一項目建立盡職調(diào)查工作日志，作為盡職調(diào)查工作底稿的一部分存檔備查。如果保薦代表人在保薦工作相關(guān)文件上簽字推薦發(fā)行人證券發(fā)行上市，但未參加盡職調(diào)查工作或盡職調(diào)查工作不能誠信、盡責，中國證監(jiān)會將直接撤銷其保薦代表人資格；情節(jié)嚴重的，將對其采取證券市場禁入的措施。
4、保薦代表人既然是受保薦機構(gòu)指派具體負責保薦工作，也就必須服從保薦機構(gòu)的日常管理。在這方面，《暫行辦法》側(cè)重于強調(diào)中國證監(jiān)會的監(jiān)管，對保薦機構(gòu)自身的管理職能重視不夠。為此，本次修訂增加券商對保薦代表人的管理權(quán)限，以便保薦機構(gòu)對保薦代表人實施更有效的管理。比如要求保薦機構(gòu)定期檢查保薦代表人的盡職調(diào)查工作日志、督促保薦代表人履行保薦職責；對保薦代表人應(yīng)進行年度考核、評定，并將相關(guān)情況上報中國證監(jiān)會。
5、保薦代表人是保薦業(yè)務(wù)的直接責任人員，在項目中發(fā)揮主導作用，其他項目人員更多地是在項目中發(fā)揮協(xié)辦人的作用�！稌盒修k法》將其他項目人員稱為“項目主辦人”容易引起語詞混淆，因此本次修訂將“項目主辦人”改為“項目協(xié)辦人”。這樣既可以避免語詞混淆，也更加突出了保薦代表人在項目運作中的主導作用和突出地位。同時，為督促保薦代表人切實加大責任意識、提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量，《管理辦法》還從盡職推薦、發(fā)行部審核和發(fā)審委審核等各個環(huán)節(jié)強化對保薦代表人的問責機制。
6、《暫行辦法》對申請保薦代表人資格的要求之一，是申請人在最近一年內(nèi)參與過項目。市場反映上述一年的時間期限太短，容易引發(fā)為了注冊項目而臨時拼湊項目協(xié)辦人的現(xiàn)象。為了適應(yīng)市場的需要，使保薦代表人資格條件更貼近市場實際，本次修訂還將保薦代表人資格申請人擔任項目協(xié)辦人的年限從一年放寬到三年。在適當放寬項目協(xié)辦人年限的同時，本次修訂也相應(yīng)嚴格了對從業(yè)經(jīng)歷的要求，更強調(diào)境內(nèi)市場的特定證券發(fā)行項目。
三是強化監(jiān)管措施。保薦責任的完善，是保薦制度功能發(fā)揮的重要保證，為此《管理辦法》注重不斷強化監(jiān)管手段，提高監(jiān)管效果：
1、增加現(xiàn)場檢查制度。為了強化對保薦機構(gòu)及其保薦代表人執(zhí)業(yè)情況的監(jiān)管，督促其切實加強內(nèi)部控制、提高保薦業(yè)務(wù)質(zhì)量，本次修訂新增了現(xiàn)場檢查制度，由中國證監(jiān)會對保薦機構(gòu)及其保薦代表人的執(zhí)業(yè)情況進行定期或者不定期現(xiàn)場檢查。對執(zhí)業(yè)質(zhì)量低劣、未履行勤勉盡責義務(wù)的保薦機構(gòu)及其保薦代表人，本次修訂也進一步加大了處罰力度。
2、增加監(jiān)管事由，細化監(jiān)管范圍。比如，將保薦機構(gòu)未建立健全內(nèi)部控制制度或未有效執(zhí)行，未建立健全保薦業(yè)務(wù)工作制度或未有效執(zhí)行，保薦工作底稿存在虛假記載、誤導性陳述或重大遺漏，通過從事保薦業(yè)務(wù)謀取不正當利益等情形一并納入監(jiān)管，并根據(jù)情節(jié)輕重給予暫停保薦機構(gòu)資格3個月或者6個月，責令保薦機構(gòu)更換保薦業(yè)務(wù)負責人、內(nèi)核負責人，撤銷保薦機構(gòu)資格的處罰措施。將保薦代表人未參加盡職調(diào)查工作或者盡職調(diào)查工作不徹底、不充分，盡職調(diào)查工作日志缺失或者遺漏、隱瞞重要問題，未完成或者未參加輔導工作，未參加持續(xù)督導工作或者持續(xù)督導工作未勤勉盡責等情形一并納入監(jiān)管，并根據(jù)情節(jié)輕重給予3個月到12個月內(nèi)不受理相關(guān)保薦代表人具體負責的推薦、撤銷其保薦代表人資格的處罰措施。
3、歸納合并監(jiān)管措施事由，建立各監(jiān)管措施的聯(lián)系。本次修訂在明確劃分各主體的責任、區(qū)分監(jiān)管事項輕重適用不同的監(jiān)管措施或者行政處罰的同時，還引入了責令相關(guān)責任人進行業(yè)務(wù)學習、出具警示函、責令公開說明、認定為不適當人選等監(jiān)管措施，以強化監(jiān)管手段、提高監(jiān)管效果，并適當考慮各監(jiān)管措施和行政處罰之間的銜接，構(gòu)建監(jiān)管措施的梯度式架構(gòu)。
比如，保薦代表人被暫不受理具體負責的推薦或被撤銷保薦代表人資格的，保薦業(yè)務(wù)負責人、內(nèi)核負責人應(yīng)承擔相應(yīng)的責任，對已受理的該保薦代表人具體負責推薦的項目，保薦機構(gòu)應(yīng)當撤回推薦；情節(jié)嚴重的，責令保薦機構(gòu)就保薦業(yè)務(wù)各項制度限期整改，責令保薦機構(gòu)更換保薦業(yè)務(wù)負責人、內(nèi)核負責人，逾期仍然不符合要求的，撤銷其保薦機構(gòu)資格。保薦機構(gòu)、保薦業(yè)務(wù)負責人或者內(nèi)核負責人在1個自然年度內(nèi)被采取本辦法第六十六條規(guī)定監(jiān)管措施累計5次以上，中國證監(jiān)會可暫停保薦機構(gòu)的保薦機構(gòu)資格3個月，責令保薦機構(gòu)更換保薦業(yè)務(wù)負責人、內(nèi)核負責人。保薦代表人在2個自然年度內(nèi)被采取本辦法第六十六條規(guī)定監(jiān)管措施累計2次以上，中國證監(jiān)會可6個月內(nèi)不受理相關(guān)保薦代表人具體負責的推薦。
同時，《管理辦法》還根據(jù)市場的變化對保薦業(yè)務(wù)中的一些制度做出了調(diào)整，主要有：
1、聯(lián)合保薦。在目前的實際業(yè)務(wù)中只允許大型項目采用聯(lián)合保薦的形式，其余項目不允許聯(lián)合保薦。從實際效果看，聯(lián)合保薦容易帶來以下兩個方面的問題：（1）證券發(fā)行項目的保薦工作由一個保薦機構(gòu)即可完成，聯(lián)合保薦的實際作用不大。（2）從實際進行聯(lián)合保薦的項目來看，在證券發(fā)行上市前各券商基本上還可以履行勤勉盡責義務(wù)，但在證券發(fā)行上市后的持續(xù)督導階段聯(lián)合保薦各方存在互相推諉的現(xiàn)象。為此，本次修訂不再區(qū)分項目大小，原則上一律不允許聯(lián)合保薦。同時考慮到證券公司目前開展的直接投資業(yè)務(wù)，《管理辦法》要求保薦機構(gòu)在存在與發(fā)行人存在一定關(guān)聯(lián)關(guān)系的情況下，必須引入一家無關(guān)聯(lián)關(guān)系的保薦機構(gòu)，采取聯(lián)合保薦的形式推薦發(fā)行人的證券發(fā)行上市。
2、保薦與主承銷的分離。保薦機構(gòu)和主承銷商承擔著不同的職能，是兩個不同主體。尤其是隨著證券發(fā)行市場化改革的推進，證券承銷的風險加大，市場也有了對聯(lián)合主承銷的需求。為此，本次修訂參照國際慣例，允許聯(lián)合主承銷，即保薦機構(gòu)只能由一家券商擔任，主承銷商則可由多個保薦機構(gòu)擔任。
3、輔導�！稌盒修k法》制定時，有關(guān)盡職調(diào)查、改制、發(fā)行條件、輔導等的內(nèi)容在《首次公開發(fā)行股票輔導工作辦法》（以下簡稱《輔導辦法》）中已規(guī)定，因此《暫行辦法》對輔導的要求只有一條原則性的規(guī)定。新老劃斷以來，隨著相關(guān)監(jiān)管規(guī)則的陸續(xù)出臺，《保薦人盡職調(diào)查工作準則》、《首次公開發(fā)行股票并上市管理辦法》已將《輔導辦法》中有關(guān)盡職調(diào)查、改制、發(fā)行條件的內(nèi)容重新梳理并加以規(guī)范，《輔導辦法》適用的范圍僅剩下有關(guān)輔導的內(nèi)容，再單獨存在的價值已不大。本次修訂重新整理了《輔導辦法》有關(guān)輔導的規(guī)定，根據(jù)實際的需要將輔導定位為“對發(fā)行人的董事、監(jiān)事、高級管理人員及持有5%股份的股東（或其法定代表人）進行系統(tǒng)的法規(guī)知識、證券市場知識培訓”，同時將《輔導辦法》有關(guān)輔導的內(nèi)容細化為輔導備案、輔導對象、輔導內(nèi)容、輔導驗收等幾個具體條款。鑒于《輔導辦法》的全部內(nèi)容已經(jīng)分別體現(xiàn)在包括《管理辦法》在內(nèi)的一系列監(jiān)管規(guī)則內(nèi)，待《管理辦法》出臺后即可正式廢止《輔導辦法》。
三、保薦制度的完善將推動核準制向注冊制的轉(zhuǎn)變
核準制的核心是監(jiān)管部門進行合規(guī)性審核，強化中介機構(gòu)的責任，加大市場參與各方的行為約束，減少新股發(fā)行中的行政干預(yù)。幾年來，中國證監(jiān)會一直沿著市場化方向不斷深化證券發(fā)行審核體制改革，通過制度建設(shè)逐步強化市場約束機制。保薦制度、發(fā)審委制度和詢價制度是現(xiàn)階段發(fā)行監(jiān)管的基礎(chǔ)制度，更是發(fā)行審核體制市場化改革的重要組成部分。通過這些制度安排，突出了發(fā)行監(jiān)管過程中中介機構(gòu)的把關(guān)作用，強化了市場主體的約束機制，增強了發(fā)行審核透明度。
今后，中國證監(jiān)會將繼續(xù)堅持市場化改革方向不動搖，進一步深化發(fā)行監(jiān)管的改革創(chuàng)新。以此次《暫行辦法》的修訂為契機，保薦制度的完善將進一步落實保薦機構(gòu)及其保薦代表人的責任，強化保薦機構(gòu)的內(nèi)部控制，形成良好的項目篩選機制；平衡保薦機構(gòu)和保薦代表人之間的權(quán)力和責任，形成二者協(xié)調(diào)發(fā)展、合理制約的良性互動關(guān)系。對那些執(zhí)業(yè)質(zhì)量低劣、未履行勤勉盡責義務(wù)、“只簽字不干活”的保薦代表人，以及極少數(shù)擾亂行業(yè)正常秩序、違背基本的職業(yè)操守、利用保薦代表人的特殊地位謀取不正當利益的“害群之馬”，中國證監(jiān)會將嚴加監(jiān)管、堅決撤銷其保薦代表人資格。可以預(yù)見，《管理辦法》的實施將進一步促進上市公司規(guī)范運作和可持續(xù)發(fā)展，提高上市公司的信息披露質(zhì)量，推動市場誠信建設(shè)。隨著證券市場的不斷發(fā)展和市場供求關(guān)系的基本平衡，發(fā)行制度最終將從現(xiàn)行的核準制轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾啤１Ｋ]制度的不斷完善，也將為我國證券發(fā)行制度最終向注冊制的過渡奠定基礎(chǔ)�！� |
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