地方政府的部門改革正在提速，除了交通等重點(diǎn)領(lǐng)域外，甚至在農(nóng)業(yè)、文化等國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革未曾嘗試的領(lǐng)域，也展開了整合試驗(yàn)
8月8日，由4個(gè)涉農(nóng)部門合而為一，重慶市農(nóng)業(yè)委員會(huì)在重慶市北部新區(qū)揭牌。
這個(gè)被稱為農(nóng)業(yè)“大部制”的正局級(jí)部門，是當(dāng)?shù)乩^大交通、大文化等系列改革之后的又一新舉。
為了順利“成家”，重慶市農(nóng)委進(jìn)行了一系列嘗試，首任農(nóng)委主任夏祖相稱，雖然編制減少了四分之一，但持續(xù)3個(gè)月的改革還算順利。
除重慶外，各地的大部制改革遙相呼應(yīng)。在交通等重點(diǎn)領(lǐng)域之外，甚至農(nóng)業(yè)、文化等國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革未曾嘗試的領(lǐng)域，也展開了整合試驗(yàn)。
理論界認(rèn)為，在國(guó)務(wù)院“大部制”改革的示范作用下，新一輪地方大部制改革開始提速。
涉農(nóng)部門“四合一”
根據(jù)重慶市最新的機(jī)構(gòu)改革方案，新的農(nóng)委為市政府組成部門，由原農(nóng)業(yè)局、農(nóng)機(jī)局、農(nóng)辦與農(nóng)綜辦合并而成。“主要負(fù)責(zé)綜合管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作�！�
繼續(xù)保留中共重慶市委農(nóng)村工作委員會(huì)，為市委派出機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)全市農(nóng)村工作系統(tǒng)黨的建設(shè)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市新農(nóng)村建設(shè)工作。市委農(nóng)工委和市農(nóng)委實(shí)行合署辦公，即兩塊牌子一套班子。
市農(nóng)綜辦由市農(nóng)辦管理調(diào)整為市農(nóng)委管理，而市農(nóng)機(jī)事業(yè)管理局則由市政府直屬事業(yè)單位調(diào)整更名為市農(nóng)機(jī)管理辦公室，設(shè)在市農(nóng)委，機(jī)構(gòu)由正局級(jí)事業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為副局級(jí)行政機(jī)構(gòu)。
經(jīng)過調(diào)整，市直屬機(jī)構(gòu)減少1個(gè)，直屬局事業(yè)機(jī)構(gòu)減少1個(gè)，而處級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)則減少了16個(gè)。
“大部制最大的好處在于可以發(fā)揮統(tǒng)籌作用�！敝貞c市農(nóng)委主任夏祖相在接受《中國(guó)新聞周刊》記者采訪時(shí)稱，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的直接目的，降低行政成本的同時(shí)提高工作效率。
合并前，農(nóng)業(yè)局、農(nóng)辦、農(nóng)綜辦等幾個(gè)機(jī)構(gòu)都不同程度有管理農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職權(quán)，看起來(lái)是在加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上是減輕了部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。合并不僅可以消除部門之間“扯皮”的現(xiàn)象，而且可以整合各種資源，把有限的力量和資金用到刀刃上。
“一年超過20億元的涉農(nóng)資金，由原來(lái)4個(gè)部門管改為一個(gè)部門管，統(tǒng)籌使用，錢才能用在刀刃上。”夏祖相說(shuō)。
精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，新組建的農(nóng)委職能也在悄然演變。原市農(nóng)業(yè)局承擔(dān)的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的管理和服務(wù)的相關(guān)職能劃歸市勞動(dòng)和社會(huì)保障局；原農(nóng)辦承擔(dān)的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市農(nóng)機(jī)局承擔(dān)的農(nóng)村機(jī)電提灌管理的相關(guān)職能劃歸市水利局。
“這是對(duì)中央新一輪機(jī)構(gòu)改革的響應(yīng)”，重慶市編辦一位負(fù)責(zé)人透露，國(guó)務(wù)院各部委的“三定”工作基本結(jié)束，新一輪地方政制改革呼之欲出。
4月，山東省出臺(tái)文件，由山東高速集團(tuán)重組山東省地方鐵路局為旗下全資子公司。此前，山東省地方鐵路局與山東高速同為山東省國(guó)資委直屬的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)。
此后，廣東省也通過了《廣東省沿海港口布局規(guī)劃》，提出要建設(shè)大型深水碼頭港，并且推進(jìn)港口與公路、鐵路運(yùn)輸和內(nèi)河航運(yùn)相連接的綜合交通運(yùn)輸體系。
除了交通等重點(diǎn)領(lǐng)域外，成都、海南、深圳等地在農(nóng)業(yè)、文化等國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革未曾嘗試的領(lǐng)域也前后展開了整合試驗(yàn)。
先上船后買票
正式掛牌之前，四個(gè)部門整合的工作已悄悄進(jìn)行了一年多。
事實(shí)上，早在2007年的重慶兩會(huì)期間，一份名為《關(guān)于把重慶創(chuàng)建成我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)的建議》的發(fā)言材料，曾引發(fā)廣泛關(guān)注和討論，而當(dāng)時(shí)重慶申請(qǐng)成為試驗(yàn)區(qū)尚未正式對(duì)外公布。
當(dāng)?shù)匾晃恢檎咄嘎�，這份建議稱，重慶應(yīng)大力減少職能交叉重疊的市級(jí)管理部門，有步驟、分階段地組建大工業(yè)、大建設(shè)、大交通、大環(huán)保、大商貿(mào)等市級(jí)部門，推動(dòng)“大局(委)制”。
在此之后，多項(xiàng)傳言出現(xiàn)，最為突出的是關(guān)于涉農(nóng)部門的合并，因?yàn)橹貞c涉農(nóng)部門多達(dá)10余個(gè)，最可能首先成為“大局(委)制”的改革對(duì)象。
“重慶80%的地區(qū)是農(nóng)村，提高農(nóng)業(yè)行政效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌十分緊迫�！敝貞c市編辦副主任向松柏告訴《中國(guó)新聞周刊》記者，早在去年6月份，重慶成為國(guó)家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)之后，機(jī)構(gòu)改革便被提上議事日程。
去年8月起，重慶市編辦開始對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置相對(duì)分散的農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行調(diào)研，制定整合方案，包括崗位設(shè)置、機(jī)構(gòu)歸并、職能安排等。
今年2月，曾在農(nóng)業(yè)系統(tǒng)工作20多年的重慶市政府副秘書長(zhǎng)夏祖相被任命為農(nóng)業(yè)局局長(zhǎng)。
夏的任命被認(rèn)為是“有目的安排”�！罢{(diào)動(dòng)之前，有關(guān)部門已明確了他此行的任務(wù)，就是組織大部制改革�！毕淖嫦嗤嘎�，半年多來(lái)，他最大的任務(wù)就是保證這項(xiàng)涉及四個(gè)部門、200多名機(jī)關(guān)干部的改革順利進(jìn)行。
由于涉及多個(gè)部門及個(gè)人利益，農(nóng)業(yè)大部制改革一直處于高度“保密”之中。夏祖相說(shuō)，作為少數(shù)幾個(gè)知情人之一，他通常都是一個(gè)人去市編辦開會(huì)，在中央正式批復(fù)之前，只有市里主要分管領(lǐng)導(dǎo)知道具體方案。
除嚴(yán)格保密外，重慶市還采用“先合并后掛牌”的過渡辦法。從5月份開始，四個(gè)部門先合署辦公，對(duì)各部門的業(yè)務(wù)處室進(jìn)行同類項(xiàng)“合并”，來(lái)自不同部門的干部開始在一起辦公，并按新的崗位對(duì)原有人員進(jìn)行第一輪“洗牌”。在被稱為磨合期的3個(gè)月內(nèi)，一個(gè)處室同時(shí)有幾個(gè)正處長(zhǎng)的現(xiàn)象而不罕見，農(nóng)委為每一個(gè)處室臨時(shí)指定一名“處長(zhǎng)召集人”，“召集人相當(dāng)于臨時(shí)處長(zhǎng)，暫時(shí)負(fù)責(zé)整個(gè)大處室的工作�！�
“先上船后買票”的做法，讓夏祖相也捏了一把汗。有的處室同時(shí)有七八個(gè)正處長(zhǎng)，幾十號(hào)人，如果失敗了，這些人怎么辦？
事實(shí)上，今年3月，國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)華建敏在對(duì)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的說(shuō)明時(shí)強(qiáng)調(diào)，地方政府可以從實(shí)際出發(fā)，不搞“一刀切”，不設(shè)時(shí)間限制。這從某種意義上為各地的部門改革留下了更大空間。
“改革會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)，但關(guān)健是敢于嘗試�！毕淖嫦嗾f(shuō)。
“部門利益”成最大阻力
“地方大部制改革最大的阻力首先來(lái)自部門利益”，改革具體負(fù)責(zé)人之一的夏祖相坦言，農(nóng)口職能部門多，且每個(gè)部門都手握資金、審批等權(quán)力，誰(shuí)也不愿意被歸并。
合并之前，除市農(nóng)委、農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)局、農(nóng)機(jī)局、農(nóng)綜辦、扶貧辦外，加上市糧食局和供銷社，整個(gè)大農(nóng)口部門多達(dá)11個(gè)部門，這些部門職責(zé)上不可避免產(chǎn)生多項(xiàng)交叉與重合。
“職能交叉分散，不僅工作合力不夠，也導(dǎo)致了政府分配資源時(shí)出現(xiàn)了“撒胡椒面”的現(xiàn)象，無(wú)法使有限的財(cái)政資金效益最大化�！毕淖嫦嗾f(shuō)。
大部制打破原先部門的審批權(quán)、財(cái)權(quán)分配，很多部門負(fù)責(zé)人對(duì)合并有爭(zhēng)議。夏祖相說(shuō)，那段時(shí)間他做得最多的是找各個(gè)部門甚至處室負(fù)責(zé)人談話，“平時(shí)吃飯都在機(jī)關(guān)食堂，為了大家多一些交流機(jī)會(huì)”。
機(jī)構(gòu)合并同樣牽涉到人員的調(diào)整，根據(jù)重慶市編辦要求，整合后的農(nóng)委行政編制為189名，比整合前減少63名，其中廳局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少7名，處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少32名。
“當(dāng)務(wù)之急就是解決裁員問題�！毕淖嫦嗾f(shuō)，在合署辦公的階段，相當(dāng)一部分干部已隨職能劃并調(diào)到其他部門，但由于處室、編制都大幅減少，仍有數(shù)十名處級(jí)干部“待崗”。這些干部將采取民主測(cè)評(píng)、推薦、決議等手段進(jìn)行競(jìng)崗，淘汰的干部將轉(zhuǎn)崗或高職低聘，但短期內(nèi)其處級(jí)待遇仍將保留。
相比而言，面臨調(diào)整的7名廳局級(jí)干部日子會(huì)比較好過，據(jù)夏祖相介紹，這些被裁減的“廳官”，年齡大的保留待遇退居二線，其余的都將統(tǒng)一調(diào)整到其市里的其他部門任職。
8月25日，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)在北京召開地方政府機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會(huì)議。國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)、中央編委委員馬凱在會(huì)上表示，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革已完成階段性任務(wù)，適時(shí)跟進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革十分必要和迫切。
在國(guó)務(wù)院層面改革完成“階段性任務(wù)”后，地方機(jī)構(gòu)改革如何跟進(jìn)？
“地方?jīng)]必要和中央部委一一對(duì)應(yīng)，除了一些必要的如宏觀經(jīng)濟(jì)管理、政法、財(cái)政等部門需要上下對(duì)口外，只要工作上有對(duì)口的銜接就可以�！敝貞c市編辦副主任向松柏說(shuō)。
據(jù)向松柏介紹，直轄以來(lái)，重慶曾進(jìn)行多次進(jìn)行過大部制嘗試，例如，2000年左右，便將道路運(yùn)輸管理局、港航管理局、公路局等劃歸交通委員會(huì)，將文化局與廣電局合并為文廣局等，其行政效率一定程度上得到了提高。
大部制不能包治百病，作為這項(xiàng)改革的推動(dòng)者之一，向松柏坦稱，大部門制也有諸多弊端，例如，權(quán)力過于集中，不好監(jiān)督。目前，除了現(xiàn)有紀(jì)檢、司法等監(jiān)督方式外，尚沒有新的制約方式。
“對(duì)于地方大部制改革來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)繞不開的問題”，向松柏說(shuō)，以前通過部門的職能設(shè)置還可以使不同的部門相互制約，但合并后卻往往成了利益共同體，自制政策、自我監(jiān)督，此外權(quán)力的高度集中，也會(huì)給監(jiān)督帶來(lái)壓力。
對(duì)此，重慶市計(jì)劃將市紀(jì)委、市監(jiān)察局派駐原市農(nóng)業(yè)局、農(nóng)辦、農(nóng)機(jī)局的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)合并，組建新的農(nóng)村紀(jì)律檢查工作委員會(huì)和農(nóng)委監(jiān)察室。
重慶市法制辦綜合處處長(zhǎng)謝建軍在接受《中國(guó)新聞周刊》記者采訪時(shí)說(shuō)，除了外部制約外，更迫切的是通過科學(xué)的權(quán)責(zé)劃分，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)有效分離，才能使高度集中的權(quán)力受到約束。顯然，在這一層面上，地方需要更多探索。 |
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