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資源稅改革的前世今生
核心提示:
來源:中國稅網(wǎng) 日期:2008-5-8

  據(jù)有關(guān)稅收專家介紹,資源稅是以自然資源為課稅對象征收的一種稅。自然資源可以分為礦產(chǎn)資源、土地資源、水資源、動物資源、植物資源、海洋資源等等類型。從資源稅定義上看,上述自然資源都可以成為資源稅的課稅對象,但是國家并非對所有的自然資源開征資源稅,而是有選擇地對一部分自然資源征稅,以體現(xiàn)國家對特定資源產(chǎn)品的調(diào)控意圖。政府征收資源稅的一個重要目的,就是促進(jìn)自然資源合理開采、節(jié)約使用和有效配置,防止開發(fā)者對自然資源采富棄貧、采易棄難、采大棄小、亂采濫挖。


  我國于1984年開征資源稅,1986年和1994年先后進(jìn)行了兩次改革。1984年,國務(wù)院發(fā)布《資源稅條例(草案)》,從1984年10月1日起試行,開始征收資源稅!顿Y源稅條例(草案)》規(guī)定,在我國境內(nèi)從事原油、天然氣、煤炭、金屬礦產(chǎn)品和其他非金屬礦產(chǎn)品資源開發(fā)的單位和個人,為資源稅的納稅義務(wù)人;資源稅征稅范圍和稅率的調(diào)整,由國務(wù)院確定。雖然《資源稅條例(草案)》規(guī)定的征稅對象較寬,但當(dāng)時只對原油、天然氣、煤炭征收資源稅,對其他礦產(chǎn)品暫緩征收資源稅。征收方式是定率征收,實(shí)行超額累進(jìn)稅率,應(yīng)稅產(chǎn)品銷售收入利潤率低于12%的免于納稅。


  1986年,國家對資源稅的計(jì)稅方式進(jìn)行重大調(diào)整,將定率征收改為從量定額征收,沒有規(guī)定起征點(diǎn),實(shí)現(xiàn)了對應(yīng)稅產(chǎn)品的普遍征收。1992年,國家對金屬礦產(chǎn)品中具有代表性的鐵礦石開征資源稅,擴(kuò)大了征稅范圍。1993年年底,國務(wù)院發(fā)布《資源稅暫行條例》,決定從1994年開始實(shí)施現(xiàn)行資源稅制度。


  現(xiàn)行資源稅制度的征稅對象比1984年確定的征稅對象增加了不少,征稅稅目包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽7大類!顿Y源稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》對上述稅目的具體征稅范圍進(jìn)行了限定,比如對煤炭,規(guī)定只對原煤征稅,對洗煤、選煤及其他煤炭制品不征稅!顿Y源稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》列出了《資源稅稅目稅額明細(xì)表》,規(guī)定了具體地區(qū)、具體納稅人及特定資源的稅額!顿Y源稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定,《資源稅稅目稅額明細(xì)表》中未列舉名稱的“其他非金屬礦原礦”和“其他有色金屬礦原礦”,由省級人民政府決定征收或者緩征資源稅。


  現(xiàn)行資源稅制度規(guī)定資源稅按照應(yīng)稅產(chǎn)品的課稅數(shù)量和規(guī)定的單位稅額計(jì)算,即實(shí)行從量定額征收的計(jì)稅方式。納稅人開采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品銷售的,以銷售數(shù)量為課稅數(shù)量,納稅人開采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品自用的,以自用數(shù)量為課稅數(shù)量。稅額方面實(shí)行幅度稅額,優(yōu)質(zhì)資源適用較高的稅額。


  近年來,我國對資源稅進(jìn)行了一系列局部調(diào)整。從2004年起,陸續(xù)提高了煤炭、原油、天然氣、錳礦石等部分資源品目的資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)。2006年,財(cái)政部、國家稅務(wù)總局又取消了對有色金屬礦產(chǎn)資源稅減征30%的優(yōu)惠政策,恢復(fù)全額征收,并且調(diào)整了對鐵礦石資源稅的減征政策,暫按規(guī)定稅額標(biāo)準(zhǔn)的60%征收,同時調(diào)高了巖金礦資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)一了全國釩礦石資源稅的適用稅額標(biāo)準(zhǔn)。2007年,財(cái)政部、國家稅務(wù)總局又上調(diào)了全國主焦煤資源稅的稅額,從2007年8月1日起,又大幅上調(diào)了鉛鋅礦石、銅礦石和鎢礦石的資源稅。(摘自中國稅務(wù)報(bào))

  國外如何念好資源稅這本經(jīng)

  無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家,對資源產(chǎn)品征稅已成為通行做法。資源稅在西方發(fā)達(dá)國家屬于綠色生態(tài)稅收,主要目的是保護(hù)資源的合理利用,減少環(huán)境污染。

  資源稅由收益型轉(zhuǎn)向綠色生態(tài)型

  “國外資源稅的征收有一個調(diào)整過程”,財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員孫鋼告訴中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)記者,發(fā)達(dá)國家走的是一條“先污染后治理”的路子。 
 
    環(huán)境的惡劣迫使發(fā)達(dá)國家自1970年代開始調(diào)整稅收政策,資源稅由收益型轉(zhuǎn)向綠色生態(tài)型。

  進(jìn)入后工業(yè)社會,發(fā)達(dá)國家對資源的開發(fā)利用步入成熟階段,表現(xiàn)為許多國家普遍征收較高的資源稅。如日本和德國、法國等歐洲國家都對能源產(chǎn)品征收重稅。據(jù)測算,德國的燃油稅率(稅收占稅前價(jià)格的比率)在200%左右,英、法等國與德國持平。

  中國駐德國大使館經(jīng)商處朱偉革先生告訴本報(bào)記者,德國資源貧乏,石油和天然氣幾乎100%依靠進(jìn)口。德國主張自由貿(mào)易,對能源進(jìn)出口貿(mào)易沒有限制,不征收資源稅或特殊關(guān)稅。對汽油征收礦物油稅,每升0.65歐元。另外,德國有石油儲備協(xié)會,凡經(jīng)營與石油有關(guān)的企業(yè)(煉油廠、石油進(jìn)口和經(jīng)銷公司)必須加入該協(xié)會,并按進(jìn)口或生產(chǎn)的數(shù)量與品種繳歐元會費(fèi)(平均每升約5歐分),這些公司可以將其繳納的會費(fèi)納入石油商品售價(jià),只需在發(fā)票上注明價(jià)格含法定儲備費(fèi)用,并列出具體數(shù)目,各銷售環(huán)節(jié)均按此開具發(fā)票。

  與歐洲和日本等國不同,美國、加拿大、澳大利亞等聯(lián)邦制國家能源稅負(fù)擔(dān)相對較輕。美國把資源稅列入生態(tài)稅,其中開采稅是對開采自然資源(主要是石油)征收的一種消費(fèi)稅,目前已有38個州開征了此稅。開采稅收入僅占各州總收入的1%-2%,但稅率卻相對較高。孫鋼說:“正是開采稅抑制了處于盈利邊際上的資源開采活動,減少約10%-15%的石油總產(chǎn)量!

  和西方發(fā)達(dá)國家不同,資源大國俄羅斯的資源稅征收情況較為復(fù)雜,據(jù)原中國駐俄羅斯大使館經(jīng)商處邵先生介紹,俄羅斯于2001年進(jìn)行了全面的稅制改革,建立了新的自然資源稅制系統(tǒng)。從2002年1月1日起以礦產(chǎn)資源開采稅,替代了原先存在的三種稅礦產(chǎn)資源開采使用費(fèi)、礦物原料基地再生產(chǎn)提成和石油、凝析氣消費(fèi)稅。對開采石油和天然氣的課稅額規(guī)定了特殊的分配方法,這些稅款列入地方預(yù)算30%,列入聯(lián)邦主體預(yù)算30%,列入聯(lián)邦預(yù)算40%。開采其他礦產(chǎn)的稅收分配比例是:50%列入地方預(yù)算,25%列入聯(lián)邦主體預(yù)算,25%列入聯(lián)邦預(yù)算。除了礦產(chǎn),俄羅斯還對地下水開采征稅,地下淡水開采權(quán)稅的最高水平為所開采原料價(jià)值的2%—8%。水資源稅聯(lián)邦預(yù)算占40%,聯(lián)邦主體預(yù)算占60%。

  國外資源稅的歸屬情況各異,大部分是中央和地方共享,如美國、日本、澳大利亞等國家;也有中央獨(dú)享,給地方以財(cái)政補(bǔ)償,如英國。英國稅收收入和權(quán)限高度集中于中央,稅收分為國稅和地方稅。地方稅僅占全國稅收收入的10% 左右,構(gòu)成地方財(cái)政主要來源的是中央對地方的財(cái)政補(bǔ)助。

  和德國一樣主要依靠進(jìn)口的日本,其國內(nèi)不同的資源稅分屬于中央稅和地方稅,商務(wù)部研究院研究員金柏松接受本報(bào)記者采訪時說,日本現(xiàn)行三級稅制,共有53個稅種,地價(jià)稅、揮發(fā)油稅、石油天然氣稅等屬于國稅,由大藏省統(tǒng)一征收;屬于地方征收的資源稅種有輕油交易稅、特別土地持有稅等。對各種資源擁有所有權(quán)的中央拿了資源稅的大頭,地方征收的只是小頭。

  能源重稅政策使日本和歐洲國家的能源利用效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在了美國前面,美國的GDP大約占全球GDP的26%,消耗的能源大約占全球能源消耗的24%。日本、德國、英國和法國四國的GDP總量大約占全球GDP的35%,消耗的能源僅占全球能源消耗的14%。

  引人注目的是,烏茲別克斯坦政府2005年大幅度提高了石油、天然氣和貴重金屬的資源稅后,又在2006年底公布的新“礦產(chǎn)資源稅”(2007年1月1日起生效)中大幅降低了油氣資源使用稅,如天然氣資源稅從58%降至30%,石油從35%降至20%,凝析油從32%降至20%。與此同時,烏政府還大幅度降低了石油制品的消費(fèi)稅,如汽油的消費(fèi)稅從45%降至28%,柴油從40%降至25%,航空煤油從20%降至8%。中國社科院俄羅斯東歐中亞所研究員孫壯志認(rèn)為,對資源課以重稅并不是任何時候都可行,應(yīng)結(jié)合具體國情考量。

  此外,無論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家普遍對土地礦產(chǎn)資源征收權(quán)益金,美國的石油權(quán)益金達(dá)到石油價(jià)格的15%-20%,俄羅斯的石油權(quán)益金采取級差式方式征收,超過一定價(jià)格的收益,國家按90%征收權(quán)益金。

  從各國實(shí)踐看,提高能源利用效率、保護(hù)環(huán)境成為各國設(shè)置資源稅的最主要目標(biāo)。德國曾是歐洲最大的煤礦生產(chǎn)國,同時是世界第四大鉀肥出口國,德國經(jīng)濟(jì)從煤礦和鉀鹽礦得到不少好處,但礦產(chǎn)開發(fā)也帶來了嚴(yán)重的環(huán)境問題,萊茵河曾經(jīng)臭不可聞。朱偉革介紹:“德國煤炭資源豐富,但開采成本太高,政府給煤礦工人提供巨額補(bǔ)貼,讓其逐步過渡,最后關(guān)閉煤礦!苯窈蟮聡鴮Y源的需求將主要依靠進(jìn)口。

  國外資源征稅的啟示

  我國資源稅自1984年開征,當(dāng)初設(shè)立是為了調(diào)節(jié)級差收入,“雖然幾經(jīng)調(diào)整,但還是比較粗線條的一個稅種。”孫鋼說。

  綜合本報(bào)記者采訪的專家意見,他們認(rèn)為我國的資源稅有三大缺憾:一是覆蓋面太窄,我國僅對7種礦產(chǎn)品征收資源稅,而俄羅斯、法國、瑞典等國將土地、森林、草原、灘涂、海洋和淡水等自然資源也列入資源稅征收范圍。在中國,廉價(jià)的土地礦產(chǎn)資源成了少數(shù)壟斷集團(tuán)的大餐,由此引發(fā)行業(yè)收入差距越拉越大。經(jīng)濟(jì)學(xué)家樊綱曾指出,我們搞現(xiàn)代化為什么有這么多人去搞礦業(yè),搞房地產(chǎn)?因?yàn)檎l拿著土地和資源意味著誰就拿到一塊財(cái)富了,“治理暴利非重稅不可”。

  二是稅制不合理,以“銷”計(jì)稅或以“用”計(jì)稅的依據(jù),加之資源稅歸地方政府,助長了對資源的濫采。按現(xiàn)行匯率測算,我國的單位資源產(chǎn)出僅相當(dāng)于美國的1/10和日本的1/20。以煤炭為例,美國、德國等發(fā)達(dá)國家資源回收率能達(dá)到80%左右,每挖1噸煤消耗1.2噸-1.3噸資源。而《2007中國能源發(fā)展報(bào)告》指出,中國煤炭資源回采率平均30%。占煤礦總數(shù)約30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦回采率平均只有10%-15%,這意味著每挖1噸煤要消耗5噸-20噸資源。據(jù)統(tǒng)計(jì),中國在1980-2000年的20年間,浪費(fèi)煤炭資源280億噸。

  三是稅率較低,我國征收資源稅目的是調(diào)節(jié)從事資源開發(fā)企業(yè)由于資源本身的優(yōu)劣和地理位置差異而形成的級差收入,屬于礦產(chǎn)資源占用稅的性質(zhì),相對于國外石油天然氣礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收率10%至16%的標(biāo)準(zhǔn),我國資源稅率處于絕對低位,其中最低之列新疆的石油天然氣礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi),其征收率僅為1%。北京工商大學(xué)教授謝志華告訴本報(bào)記者,不少外商熱衷于到中國采礦,或者入股我國的礦業(yè)企業(yè),“國外投資商以極低的成本,享受著我國低價(jià)資源帶來的極大收益”。

  此外,中東、歐美等國為避免石油企業(yè)暴富,都有暴利稅或溢價(jià)分成。如海灣石油大國沙特阿拉伯,石油企業(yè)除繳納特許經(jīng)營稅,國家同時享有溢價(jià)分成。而我國石油企業(yè)的資源溢價(jià)都被當(dāng)作企業(yè)的利潤處理,中國石油國企的年均國有資本增值率不到2%,但凈利潤增長率卻高達(dá)100%以上,石油資源溢價(jià)成了外國投資者的利潤分紅。對此,樊綱認(rèn)為,中國目前需要適當(dāng)提高資源稅稅率,明確資源溢價(jià)的歸屬。明確資源產(chǎn)權(quán),實(shí)行資源開采特許拍賣制度,這是資源稅改革的基本方向。 (據(jù)中國經(jīng)濟(jì)時報(bào) 徐偉)

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