長期以來,我國經(jīng)濟增長主要依靠固定資產(chǎn)投資拉動。由于缺乏系統(tǒng)的環(huán)境保護稅制度,而現(xiàn)行污染收費制度又存在明顯的缺陷,從而導致了在經(jīng)濟快速增長的同時,環(huán)境污染問題日益嚴重。而由于環(huán)境保護支出在財政支出中占比低,環(huán)保資金投資投向不合理,使已有的污染問題不能很好地得到解決,帶來了巨大的環(huán)境成本問題。而地方政府存在"環(huán)境污染"沖動,也是環(huán)境問題難以解決的一個重要原因。
我國目前廢棄物排放過量,環(huán)境污染嚴重,其外在性特征導致的市場失靈需要財政政策提供恰當?shù)募詈凸苤苼斫鉀Q這一問題。伴隨著經(jīng)濟的快速增長,我國的能源消耗高速增長,污染物排放量增加,導致生態(tài)日益惡化,環(huán)境問題越來越嚴重。這對于落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。
目前,中國缺乏系統(tǒng)的環(huán)境保護稅制度,而且現(xiàn)行污染收費制度缺陷明顯。制度的缺位和不完善在近乎剛性的經(jīng)濟增長目標下,導致污染行為在源頭上不能得到有效制約,污染物的排放控制不力。
我國尚未真正建立起獨立的環(huán)境保護稅收體系,與國外完善的環(huán)境稅收制度相比,我國的環(huán)境稅收制度還存在一系列的缺陷和問題。第一,缺少針對污染、破壞環(huán)境的行為或產(chǎn)品課征的專門性稅種,即環(huán)境保護稅。而此類稅種在環(huán)境稅收制度中應處于主體地位,環(huán)境保護稅的缺位,既限制了稅收對污染、破壞環(huán)境行為的調控力度,也難以形成專門用于環(huán)境保護的稅收收入來源,弱化了稅收的環(huán)境保護作用。第二,現(xiàn)行的污染收費制度對排污費的征收標準偏低,多種有害物質同時污染時僅按含量最高的一種計算排污量,征收依據(jù)不科學。第三,現(xiàn)行稅制中為貫徹環(huán)境保護政策而采取的稅收優(yōu)惠措施的形式比較單一,主要限于減稅和免稅,受益面窄,力度不足。最后,消費稅、資源稅中有關環(huán)境保護的規(guī)定不健全、稅率過低、稅檔差距過小、征收范圍狹窄,對環(huán)境保護的調控力度不夠。
環(huán)保出現(xiàn)問題,還有一個重要原因,就是我國財政支出中環(huán)境保護支出占比低,環(huán)保投資結構不合理。財政支出中環(huán)境保護支出資金主要用于"城市環(huán)境基礎設施建設",而用于治理和控制污染源的環(huán)保投資規(guī)模偏小,增長緩慢,無法從資金上確保環(huán)境治理和保護的費用。
一般來說,用于環(huán)境保護和污染治理的投資主要來自于政府財政資金和企業(yè)自籌資金。我國財政支出中用于環(huán)境保護的支出比重較低,財政對環(huán)境保護和污染治理的支持力度不夠,這與目前我國的環(huán)境污染現(xiàn)狀和治理環(huán)保資金要求不相稱,目前不少污染治理項目還存在著較大的資金缺口。因此,有必要提高財政對環(huán)境保護和污染治理的支持力度。還有一點,我國治理污染投資的投向不合理,不能從根本上和源頭上解決環(huán)境污染問題。
事實上,要從根本和源頭上解決環(huán)境污染問題,政府必須花大力氣治理工業(yè)污染源,防治各種新建項目投產(chǎn)后可能帶來的環(huán)境污染。政府要充分利用環(huán)境規(guī)制和環(huán)境稅等政策來解決環(huán)境污染中的市場失靈問題,對壟斷行業(yè)實施較為嚴格的環(huán)境規(guī)制,對競爭性行業(yè)實施環(huán)境稅制度。
我們認為,環(huán)境規(guī)制和環(huán)境稅是逆轉環(huán)境惡化的重要政策手段。因為市場失靈的存在,經(jīng)濟增長本身帶來的環(huán)境問題無法通過市場來解決�？晒┻x擇政策主要有激勵和規(guī)制兩類。選擇規(guī)制還是激勵的方法主要依賴于實施成本。這里的實施成本主要是監(jiān)督成本。所以,最適合實施規(guī)制方式的環(huán)境是非競爭性行業(yè)。同時,規(guī)制政策也適用于污染者眾多、征稅比較困難的情況。
在激勵方法中,我們也需要選擇控制價格還是數(shù)量。這個選擇實際上取決于這二者對于環(huán)境創(chuàng)新的引導作用。當市場是完全競爭的時候,污染權交易和規(guī)制的效果是一樣的,都比不上環(huán)境稅會促進技術創(chuàng)新。所以,在競爭性行業(yè),對于激勵政策而言,環(huán)境稅效果比較好。因此,在壟斷行業(yè)實施規(guī)制,并輔助環(huán)境稅,有效解決市場失靈導致的污染排放問題。
地方政府存在的"污染沖動"也是當前環(huán)境問題得不到解決的一個重要原因。通過降低地方政府分享增值稅的比例,同時引入財產(chǎn)稅,將有助于矯正環(huán)境保護中的"政府失靈"。
當前稅制設計不周和中央與地方在財政資金分享上比例的不合理使地方政府具備較強的犧牲環(huán)境換經(jīng)濟增長的沖動,這也是"十五"期間中央政府定下的節(jié)能減排目標全面落空的一個重要原因,地方政府"污染沖動"的存在使我國當前的環(huán)境問題遲遲得不到解決。本課題組的研究表明:來源于生產(chǎn)過程的稅收占一國稅收收入的比例越高,對一國政府保護環(huán)境的激勵作用越小,政府在保護環(huán)境方面所做的努力越低,環(huán)境污染就越嚴重。研究還發(fā)現(xiàn),來源于財產(chǎn)稅的稅收占稅收收入的比例越高,對政府保護環(huán)境的激勵就越大,環(huán)境污染程度越輕。另外,我們還發(fā)現(xiàn):政府在醫(yī)療方面承擔的義務越多,保護環(huán)境產(chǎn)生的激勵就越大,環(huán)境污染程度越輕。
我國增值稅的25%由地方政府分享,且由生產(chǎn)地征收。因此,地方政府有很強的動機擴張本地生產(chǎn)、發(fā)展本地經(jīng)濟。在我國當前經(jīng)濟發(fā)展階段,生產(chǎn)的擴張和環(huán)境污染高度相關。另一方面,現(xiàn)行稅制很難激勵地方政府采取保護環(huán)境的行動。如前所述,財產(chǎn)稅可以給地方政府保護環(huán)境的動機。因為,污染會降低財產(chǎn)稅的稅基,進而侵蝕地方政府的收入。2006年的數(shù)據(jù)顯示,我國的房產(chǎn)稅在地方財政收入中所占比重微乎其微。
因此,通過降低地方政府分享增值稅的比例將減少地方政府的增長動機,從而減少環(huán)境污染;與此同時,加快引入財產(chǎn)稅進程,使之盡快成為地方政府的主要稅種,從而從兩個方面激勵地方政府保護環(huán)境。
(本文節(jié)選自中國人民大學宏觀經(jīng)濟預測課題組季度報告<經(jīng)濟繁榮時期的財政政策調整>)(本文來源：21世紀經(jīng)濟報道)
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人大報告稱遏制地方“污染沖動”須完善環(huán)保稅制
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