歷時一個月的《發(fā)票管理辦法（修訂草案）》征求意見稿向社會公開征求意見活動，引起社會強烈反響。社會各界人士和廣大納稅人（包括企業(yè)和個人）踴躍參與，提出了許多意見和建議。據(jù)統(tǒng)計，國務院法制辦征求意見系統(tǒng)上共有181人提出737條意見，接到電子郵件133封、書信38封。同時，一些網(wǎng)友也在有關網(wǎng)站上發(fā)表了意見。
這些參與者中有普通市民，有律師，也有黨政機關干部。除以個人名義外，一些組織和單位如律師事務所、稅務師事務所、企業(yè)等還以團體的名義提出了各種意見。
發(fā)票管理辦法到底應該怎么改？讓我們看看納稅人怎么說———立法目的：要強調(diào)保護納稅人權(quán)益《發(fā)票管理辦法（修訂草案）》征求意見稿第一條是關于立法目的的描述：“為了加強發(fā)票管理和財務監(jiān)督，保障國家稅收收入，維護經(jīng)濟秩序，保護消費者合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國稅收征收管理法》，制定本辦法�！�
有納稅人建議，在立法目的中刪去“保障國家稅收收入”。理由是，發(fā)票作為收付款憑證，主要是在以經(jīng)濟領域應用為主的社會活動中應用，“保障國家稅收收入”作為職能之一，不宜在“維護經(jīng)濟秩序”前進行單獨強調(diào)。
一些網(wǎng)民建議，在“保護消費者合法權(quán)益”后加入“保護納稅人權(quán)益”。理由是，按法律規(guī)定印制、領購、開具、取得、保管、繳銷發(fā)票，不僅僅保護了消費者的合法權(quán)益，同時對納稅人的合法權(quán)益也是一種保護。首先，開具的發(fā)票是計算納稅人應納稅額的重要憑證和依據(jù)；其次，所有的納稅人都按規(guī)定出具發(fā)票，不僅能維護正常的經(jīng)濟秩序，還可以實現(xiàn)同等條件下的公平競爭；再次，消費者和納稅人的合法權(quán)益是平等的，應同樣受到法律的保護。
還有網(wǎng)民建議，應明確規(guī)定“使用發(fā)票是納稅人的基本權(quán)利”。他們認為，發(fā)票有兩大作用，一是商事憑證，二是稅源監(jiān)控。制定發(fā)票管理辦法不能只是考慮“稅源監(jiān)控”作用，還要充分考慮“促進正常經(jīng)營貿(mào)易”的作用。為促進經(jīng)濟往來，鼓勵自由貿(mào)易，應當充分考慮納稅人的需求，在嚴格監(jiān)控管理下，對符合條件和沒有違法違章情況的納稅人，應當及時、足量供應發(fā)票，保證納稅人經(jīng)營需要。有納稅人反映，有些稅務機關將發(fā)票當成壟斷商品，無視納稅人為創(chuàng)造稅收付出的辛勤勞動，將供應發(fā)票當作恩賜，缺乏對納稅人的尊重。辦法應當規(guī)定稅務部門無條件保證商家發(fā)票的供應。一網(wǎng)民稱，“經(jīng)常遇見很多新開業(yè)飯店一兩個月沒有發(fā)票的情況，經(jīng)常聽說企業(yè)發(fā)票用完到稅務局購買新發(fā)票時被刁難”。所以，增加稅務機關保證納稅人領購發(fā)票的規(guī)定很有必要。
發(fā)票定義：該不該有稅源監(jiān)控功能發(fā)票到底是什么？《發(fā)票管理辦法（修訂草案）》征求意見稿第三條是這樣定義的：發(fā)票，是指在購銷商品、提供或者接受經(jīng)營服務以及從事其他經(jīng)營活動中，開具、取得的用以摘記經(jīng)濟業(yè)務活動并具有稅源監(jiān)控功能的收付款（商事）憑證。
有納稅人建議將“從事的其他經(jīng)營活動”刪除。原因是“其他經(jīng)營活動”定義不清、范圍寬泛，不利于稅務機關正確執(zhí)法。
也有多名納稅人建議刪除“具有稅源監(jiān)控功能”一句。華潤萬家超市在來信中說，這樣的規(guī)定有可能被個別納稅人打擦邊球，例如聯(lián)通某分公司收取話費時以種種理由不給客戶開具發(fā)票，只給“中國聯(lián)通某分公司繳費回執(zhí)單”。稅源監(jiān)控不是收付款憑證本身的功能，而是稅務機關利用收付款憑證產(chǎn)生的結(jié)果，稅務機關同時也可利用銀行賬戶監(jiān)控稅源。
廣西電影發(fā)行放映協(xié)會建議，在“摘記經(jīng)濟業(yè)務活動”后增加“可用于財務報銷”的表述。因為隨著電算化的普及，只要使用計算機打印收款憑證，就具備原條文表述的兩要素。如電影票記載購票信息，且海關憑全國影院售票系統(tǒng)累計的進口分賬影片的總票房收入確認應征收的關稅。但電影票仍不同于發(fā)票，不加蓋發(fā)票專用章，沒有存根聯(lián)和記賬聯(lián)，不能作為會計核算或報銷憑證。因此，建議在發(fā)票定義中將發(fā)票和其他電子票據(jù)區(qū)別開來。
還有納稅人表示，應在發(fā)票定義中明確發(fā)票的合法性與真實性，建議加入“真實摘記合法經(jīng)濟業(yè)務活動并加印稅務機關監(jiān)制章”的字樣。
逐筆開具：贊成者反對者各抒己見《發(fā)票管理辦法（修訂草案）》的創(chuàng)新之一是明確了逐筆開具發(fā)票的原則。發(fā)票管理辦法第二十四條規(guī)定，對付（收）款方未索要發(fā)票的，收（付）款方也應當逐筆開具發(fā)票。
對于是否應當逐筆開具發(fā)票，納稅人分為兩大陣營：一方贊成，一方反對。
贊成逐筆開具的納稅人認為，應當規(guī)定開票方必須主動給付款方開具規(guī)范的發(fā)票，否則視為非法經(jīng)營。應賦予付款方在對方不出具正規(guī)發(fā)票時可以拒絕付款的權(quán)利，并且規(guī)定付款方每耽擱1小時20元的損害賠償請求權(quán)，對一次這種違法行為給予200元以上的罰款處罰。
不贊成逐筆開具的納稅人認為，逐筆開具會增加納稅人的負擔，增加不必要的交易費用。華潤萬家超市表示，不管消費者要不要發(fā)票都逐筆開具會造成資源浪費，不符合中央建設節(jié)約型社會的號召。目前大型超市賣場大都是按照POS機的數(shù)據(jù)申報繳納稅款，以收銀小條（或卷式發(fā)票）作為銷貨憑據(jù)。如果要每筆銷售都開具發(fā)票，那是不現(xiàn)實的，除非將收銀小條全部升級為正式的卷式發(fā)票。
信誠人壽公司認為，逐筆開具的目的是“以票控稅”。保險行業(yè)業(yè)務電腦系統(tǒng)的準確性及其財務電腦系統(tǒng)之間的緊密縫合，已可以實現(xiàn)稅務局監(jiān)控稅源的目的。他們建議，保險公司無須“逐筆開具”發(fā)票，可以在月末根據(jù)賬載營業(yè)收入金額與已經(jīng)開具發(fā)票金額之差，合并開具一張總發(fā)票。
有不少納稅人建議在逐筆開具的基礎上進行完善，比如由法律設定一定的條件，符合條件的企業(yè)可免逐筆開票�；�?qū)σ呀?jīng)安裝使用稅控裝置的，可以不再逐筆開具發(fā)票，而實行匯總開具，但付（收）款方要求開具發(fā)票的必須開具。
有獎發(fā)票：應擴大中獎面
《發(fā)票管理辦法（修訂草案）》第二十七條明確規(guī)定，國家鼓勵消費者自覺索取發(fā)票。稅務機關根據(jù)稅收和發(fā)票管理的需要，可以實行發(fā)票有獎辦法。對此規(guī)定，大多數(shù)納稅人表示認同。
有納稅人表示，目前索要發(fā)票的人少，主要原因在于中獎率太低，中獎金額太少，另外兌獎也太麻煩。納稅人希望稅務部門能夠多發(fā)行有獎發(fā)票，提高獎金額度。凡餐飲服務等行業(yè)發(fā)票都應實行有獎發(fā)票，并提供迅捷的對獎方式。由消費者當時刮獎，小額獎金在商家就可以兌換，大額獎金可以上稅務局兌換。河南省漯河市一人大代表建議，將發(fā)票中獎面擴大至20%，并在執(zhí)行新的獎勵辦法時設緩沖期，如兩個月，以便加大宣傳，培養(yǎng)全民納稅意識。有納稅人建議在發(fā)票管理辦法中明確獎金來源和獎勵辦法。
為增強廣大民眾索要發(fā)票的意識，有納稅人建議，應在每一戶納稅人收銀臺前擺放提示牌，提醒消費者索取發(fā)票。如經(jīng)營者不提供發(fā)票，消費者應拒絕付款，并主動向主管稅務機關舉報。稅務機關應大幅度提高舉報獎勵金額，將獎勵比率提高至追繳入庫額的30%，以強力震懾經(jīng)營者必須自覺守法和開具發(fā)票。
有網(wǎng)友表示，現(xiàn)在商家都很精明，從不拒絕開發(fā)票，而是說“現(xiàn)在發(fā)票用完了，正在購買中，要開發(fā)票的話，請過兩天再來開吧”。其實他們是利用顧客怕麻煩的心理逃避開具發(fā)票。所以，在發(fā)票管理辦法中應增加“如不能及時提供發(fā)票，收（付）款方應停止營業(yè)，直到能及時提供發(fā)票方能正常營業(yè)”的內(nèi)容。稅務部門也應加大對這些企業(yè)的處罰力度。
發(fā)票保管：存放多少年為宜對于發(fā)票的存放、保管，《發(fā)票管理辦法（修訂草案）》第三十五條規(guī)定，已經(jīng)開具的發(fā)票存根聯(lián)、發(fā)票登記簿和使用電子器具開具發(fā)票的電子數(shù)據(jù)，應當保存5年；保存期滿，報經(jīng)稅務機關查驗后銷毀。
有人認為保存期應該定為10年，與稅收征管法規(guī)定的發(fā)票保管期限一致。但也有納稅人認為，這一規(guī)定與辦法的第九條驗舊購新、繳舊購新的規(guī)定矛盾。建議修改為“由稅務機關保存5年”。因為有些納稅人經(jīng)營不到5年就倒閉了，規(guī)定納稅人保存5年不切實際。
華潤萬家超市表示，超市大賣場發(fā)票開具量特別大，如果全部要求保存紙質(zhì)發(fā)票存根，保存費用非常大，能否僅要求開具發(fā)票的電子數(shù)據(jù)保存5年，而紙質(zhì)的發(fā)票存根為2年。
麥當勞公司也在建議中表示：如果逐筆開具發(fā)票，平均交易次數(shù)多的快餐行業(yè)需要保存大量發(fā)票存根聯(lián)、發(fā)票登記簿，納稅人必須有大面積地點存放；是否可以在有電子記錄保存的情況下取消存根聯(lián)。
處罰力度：小些還是大些
現(xiàn)行的發(fā)票管理辦法是1993年實施的，其規(guī)定的罰款數(shù)額已經(jīng)明顯偏低，對發(fā)票違法行為難以起到懲治和威懾作用�！栋l(fā)票管理辦法（修訂草案）》重新調(diào)整了罰款數(shù)額，加大了處罰力度。對此，大多數(shù)納稅人表示認同。有納稅人建議應提高目前草案中的處罰金額，將“1萬元以上3萬元以下”提高到“1萬元以上5萬元以下”、“1萬元以上5萬元以下”提高至“1萬元以上10萬元以下”、1萬元以上10萬元以下提高至“3萬元以上10萬元以下”或“10萬元以上30萬元以下”。
但也有納稅人認為，對未按照規(guī)定逐筆開具發(fā)票、拒不開具發(fā)票等經(jīng)常發(fā)生的行為統(tǒng)一規(guī)定處罰在1萬元以上不妥，有的農(nóng)村小企業(yè)或城市的個體戶，總的經(jīng)營規(guī)模還不到1萬元，比如一個小香煙攤、一個小米粉店等發(fā)生了這些行為，怎么可能處罰1萬元？如果辦法這樣規(guī)定了，不照此處罰不行，低于法定處罰下限，稅務機關將違法；照此處罰又實際執(zhí)行不了，成了一紙空文，有損國家法律、法規(guī)的嚴肅性。
有納稅人建議，按違法程度及后果區(qū)別對待，或與發(fā)票所載金額掛鉤。處罰不設上線，降低下限金額，以體現(xiàn)“過罰相當”。
“為他人開具與實際經(jīng)營業(yè)務情況不符的發(fā)票”是辦法中列入的虛開發(fā)票情形之一。有納稅人表示，很多顧客在超市購物時，要求超市按照商品主要大類開具發(fā)票，如食品、辦公用品、禮品等，便于報銷，這些是不是屬于與“與實際經(jīng)營業(yè)務情況不符”？但是如果不能按大類開具，那么超市的開票工作量之大是難以想象的。 他希望發(fā)票管理辦法對此問題應予以明確。
統(tǒng)一管理：專業(yè)發(fā)票特殊對待有無必要《發(fā)票管理辦法（修訂草案）》將現(xiàn)國有金融、郵電、鐵路、民用航空和水上運輸?shù)葐挝蛔孕泄芾淼陌l(fā)票歸由稅務機關統(tǒng)一管理。但考慮到有些專業(yè)發(fā)票，比如火車票等如一律像普通發(fā)票一樣印制、領購，會增加不必要的成本，因而在統(tǒng)一管理的前提下，對特殊行業(yè)的專業(yè)發(fā)票授權(quán)國家稅務總局制定特殊的管理辦法。
有納稅人認為，既然發(fā)票由稅務機關統(tǒng)一管理，就沒有理由要對某些企業(yè)、某些行業(yè)在法律上規(guī)定例外處理。稅務機關也不是僅僅為監(jiān)管私營和外資企業(yè)而設立的，任何國有企業(yè)都應該納入稅務機關的監(jiān)督和管理。鐵道部雖是行政機關，但是其下屬的鐵路局都是經(jīng)營性的企業(yè)，沒有道理由他們自己管理發(fā)票（火車票）。再者，目前各鐵路局和鐵路客運公司都是國有企業(yè)，但隨著改革和開放的深入，沒有人能夠保證哪個行業(yè)不會有私營或外國資本進入，鐵路客運業(yè)務是完全有可能允許私人資本和外資參與的，到那時法律難道要對國有的鐵路客運企業(yè)和私營的鐵路客運企業(yè)設置兩種不同的監(jiān)管標準？
鐵道部在其提交的意見中希望，稅務主管部門在制定行業(yè)發(fā)票管理辦法時能夠根據(jù)特殊行業(yè)的經(jīng)營模式和業(yè)務需求，會同行業(yè)主管部門制定辦法，或者授權(quán)行業(yè)主管部門制定，報稅務主管部門備案。
麥當勞公司建議在辦法中明確普通發(fā)票中行業(yè)發(fā)票和專用發(fā)票是否可通用。比如特定的房屋出租行為，是使用服務業(yè)通用發(fā)票還是租賃業(yè)專用發(fā)票。另外，水電費收據(jù)能否代替發(fā)票也是一個非常突出的問題。他們在來信中說，由于很多電力部門和自來水公司只對業(yè)主開具一個總的水電費發(fā)票，各個承租戶無法分別取得發(fā)票。業(yè)主僅是代收水電費，并沒有收取價外費用，也不具備物業(yè)管理公司資質(zhì)而開具代收水電費的物業(yè)管理發(fā)票，希望辦法能夠明確此種情況下水電費收據(jù)能否入賬。
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發(fā)票管理辦法征求意見稿主要內(nèi)容
7月31日，國務院法制辦公室就《中華人民共和國發(fā)票管理辦法（修訂草案）》向社會公開征求意見。征求意見稿對現(xiàn)行的《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》主要作了以下五個方面的修改。
第一，統(tǒng)一專業(yè)發(fā)票管理。為加強發(fā)票統(tǒng)一、規(guī)范管理，在實際執(zhí)行中，公路內(nèi)河貨運、電信、保險等單位的專業(yè)發(fā)票已全部歸由稅務部門統(tǒng)一管理，民用航空、金融等單位的專業(yè)發(fā)票正在逐步向稅務機關統(tǒng)一主管過渡。征求意見稿明確將上述各單位自行管理的發(fā)票歸由稅務機關統(tǒng)一管理�？紤]到有些專業(yè)發(fā)票（比如火車票等）如一律像普通發(fā)票一樣印制、領購，會增加不必要的成本，因而有必要在統(tǒng)一管理的前提下，對特殊行業(yè)的專業(yè)發(fā)票授權(quán)國家稅務總局制定特殊的管理辦法。因此，征求意見稿在附則中增加規(guī)定：“國務院稅務主管部門可以根據(jù)特殊行業(yè)的經(jīng)營模式和業(yè)務需求，制定該行業(yè)的發(fā)票管理辦法�！�
第二，進一步明確逐筆開具發(fā)票的原則�，F(xiàn)行辦法規(guī)定收款人在收款時應當開具發(fā)票。征求意見稿繼續(xù)堅持這一原則，并進一步明確：不管消費者要不要發(fā)票，都必須逐筆開具。但考慮零售小額商品或者提供零星服務的小商販的特殊情況，一律逐筆開具難以操作，因此征求意見稿在明確逐筆開具原則的同時，規(guī)定“國務院稅務主管部門另有規(guī)定的除外”。同時，還增加規(guī)定“國家積極推廣使用稅控裝置。已經(jīng)安裝使用稅控裝置并符合國務院稅務主管部門規(guī)定的條件的，可以不再逐筆開具發(fā)票，但付（收）款方要求開具發(fā)票的必須開具”。
第三，加強增值稅專用發(fā)票管理。征求意見稿在總結(jié)增值稅專用發(fā)票管理實踐經(jīng)驗的基礎上，根據(jù)實際需要，專門增設一章，明確增值稅專用發(fā)票的特殊規(guī)定，主要包括：辦理增值稅專用發(fā)票領購證件時，除按普通發(fā)票的有關規(guī)定提供證明和資料外，還必須提供加蓋“增值稅一般納稅人”確認專章的稅務登記證；增值稅專用發(fā)票應當使用防偽稅控系統(tǒng)開具；國家對增值稅專用發(fā)票實行最高開票限額許可制度；增值稅一般納稅人不能準確核算增值稅的銷項稅額、進項稅額和應納稅額的，或者不能提供有關納稅資料以及未按照規(guī)定使用和保管防偽稅控系統(tǒng)專用設備的，稅務機關應當停止向其發(fā)售增值稅專用發(fā)票；購買方未提供其增值稅一般納稅人資格證明，或者所銷售的為免稅的或者不準抵扣稅款的貨物或者勞務的，不得開具增值稅專用發(fā)票；增值稅專用發(fā)票應當按照規(guī)定的期限到稅務機關認證，經(jīng)認證相符后方可作為抵扣稅款憑證；如認證不符、密文有誤，或?qū)儆谔撻_發(fā)票的以及其他未按照規(guī)定開具發(fā)票的，不得作為抵扣稅款憑證。
第四，進一步規(guī)范發(fā)票管理行政許可制度�，F(xiàn)行辦法設定了兩項行政許可（印制普通發(fā)票許可、印制發(fā)票防偽專用品許可），但沒有明確設定的條件等重要內(nèi)容；其他有關發(fā)票管理方面的行政許可是在規(guī)范性文件中設定的。為了與《中華人民共和國行政許可法》的有關規(guī)定相銜接，進一步規(guī)范發(fā)票管理方面的行政許可，征求意見稿將國務院第412號令保留的許可項目上升為行政法規(guī)設定的許可，同時補充了有關許可的設定條件。經(jīng)過調(diào)整、補充，征求意見稿設定了五項行政許可，包括：發(fā)票印制許可、發(fā)票防偽專用品生產(chǎn)許可、自用發(fā)票的印制和使用許可、稅控裝置生產(chǎn)許可、增值稅專用發(fā)票最高開票限額許可。
第五，加大處罰力度�，F(xiàn)行辦法是1993年實施的，不僅對違法行為的表述過于粗略，而且對新形勢下出現(xiàn)的新違法行為缺乏規(guī)定；同時，隨著物價的上漲和收入水平的提高，現(xiàn)行辦法中規(guī)定的罰款數(shù)額已經(jīng)明顯偏低，對發(fā)票違法行為難以起到懲治和威懾作用，影響到現(xiàn)行辦法的執(zhí)行效果。征求意見稿根據(jù)新形勢下發(fā)票違法行為的新特點和新形式，補充并重新梳理了發(fā)票違法行為種類；同時，根據(jù)這幾年相繼修訂和制定的有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定，重新調(diào)整了罰款數(shù)額，加大了處罰力度。
征求意見活動已于9月7日結(jié)束，社會各界人士、納稅人（包括企業(yè)和個人）和廣大稅務干部踴躍參與，提出了上千條意見和建議。目前，國務院法制辦和國家稅務總局已完成了對信件、傳真、電子郵件等各種意見的收集及整理。有關部門表示，將以高度負責的態(tài)度，認真研究每一位參與者提出的意見和建議，對《發(fā)票管理辦法》作出進一步有針對性的修改和完善，并盡快發(fā)布實施。 |
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