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　　雖然2007年國企收益上繳的大局已定，但到底應(yīng)該怎么收，按照什么比例收最為適合，仍無定論。

　　備受關(guān)注的國企分紅問題，隨著國務(wù)院《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》的發(fā)布開始進(jìn)入操作層面。

　　這份發(fā)布于9月中旬的《意見》指出，中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算將于2008年全面展開，今年則在部分企業(yè)試點(diǎn)。

　　《瞭望》新聞周刊了解到，“分紅比例怎么確定，上繳紅利如何支出”等，成為《意見》出臺后各方再度熱議的焦點(diǎn)。

　　國企改革之必然

　　今年5月30日，國務(wù)院常務(wù)會議即決定，從2007年開始在中央本級試行國有資本經(jīng)營預(yù)算，這一點(diǎn)在《意見》中得以確認(rèn)。至此，國有資本經(jīng)營預(yù)算工作邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。

　　財(cái)政部權(quán)威人士表示，國有資本經(jīng)營預(yù)算由收入預(yù)算和支出預(yù)算組成。國家按年度和規(guī)定比例向企業(yè)收取國有資本收益，并制訂支出計(jì)劃，將收益用于國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，補(bǔ)償國有企業(yè)改革成本，提高國有企業(yè)核心競爭力等方面。

　　在中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員杜瑩芬看來，無論從理論上講，還是從實(shí)踐的角度看，實(shí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算都有著充足的理由。杜瑩芬向記者介紹道，在社會主義國家，政府有著社會管理者和國有資產(chǎn)所有者的雙重身份，相應(yīng)的，政府既擁有稅收權(quán)，又擁有國有資產(chǎn)收益權(quán)。這就決定了財(cái)政也有二重性，即同時(shí)具備公共財(cái)政和國有資本財(cái)政的屬性。然而，長期以來，我國對國有資本經(jīng)營收支沒有進(jìn)行單列預(yù)算和分類管理，無法體現(xiàn)政府的雙重身份及其兩類收支活動(dòng)的運(yùn)行特征。

　　杜瑩芬進(jìn)一步分析道，國有資本經(jīng)營預(yù)算是政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)管理職能和保證國有資本有效運(yùn)營的重要手段。建立和實(shí)施國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，統(tǒng)籌用好國有資本收益，對于增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力、合理配置國有資本、提高企業(yè)核心競爭力等，都具有重要意義。

　　國有資本經(jīng)營預(yù)算從設(shè)想到推行，與國企改革與發(fā)展之路息息相關(guān)。據(jù)財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，1994年國家進(jìn)行稅制改革時(shí)，考慮到企業(yè)承擔(dān)的沉重歷史包袱，暫停了向企業(yè)收繳利潤。而近年來，經(jīng)過一系列改革，國企已經(jīng)從總體上走出困境。統(tǒng)計(jì)顯示，2003年～2006年，中央企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤由3006億元增加到7547億元，增長151.1%.但1994年以來，國企，包括處于壟斷行業(yè)擁有高額利潤的國企，從未向國家上繳稅后利潤。此時(shí)，國家向國有企業(yè)收取投資收益，就有了進(jìn)一步規(guī)范國家和企業(yè)的分配關(guān)系的現(xiàn)實(shí)意義。

　　從現(xiàn)有情況看，國企利潤水平在不同行業(yè)企業(yè)之間有著較大差異，國資委研究中心副主任彭建國告訴本刊記者，在國家尚未建立國有資本收益收繳制度的情況下，企業(yè)擁有國有資本收益自由支配權(quán)。效益好的企業(yè)職工收入不斷膨脹，而困難企業(yè)的職工則收入不斷下降，由此產(chǎn)生企業(yè)內(nèi)部分配秩序混亂，將導(dǎo)致社會分配不公。因此，進(jìn)行國資經(jīng)營預(yù)算也是完善收入分配制度的需要。

　　專家同時(shí)表示，一些國有企業(yè)存在著盲目投資、重復(fù)建設(shè)的問題，對國企進(jìn)行宏觀調(diào)控是實(shí)施國資經(jīng)營預(yù)算的又一強(qiáng)大動(dòng)因。財(cái)政部科研所國有經(jīng)濟(jì)研究室主任文宗瑜指出，國資經(jīng)營預(yù)算可以看成政府宏觀調(diào)控的延伸手段，通過預(yù)算，固定資產(chǎn)投資的增速、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特別是國有經(jīng)濟(jì)布局都將得到調(diào)整。

　　怎么收：遵從“適度、從低”原則

　　目前，對于國有企業(yè)必須向政府分紅這個(gè)命題，基本上已經(jīng)沒有分歧。此時(shí)，國企如何向政府分紅，又成為新的難題。

　　國資收益怎么收、如何支的問題，始終是各方爭論的焦點(diǎn)。杜瑩芬告訴本刊記者，國有資本經(jīng)營預(yù)算的難點(diǎn)是國有資本經(jīng)營預(yù)算誰來編、怎樣管、如何用的問題，涉及國資機(jī)構(gòu)和有關(guān)政府部門的關(guān)系如何界定，國有資本收益和財(cái)政資金是否可以“混合使用”的問題。

　　雖然2007年國企收益上繳的大局已定，但到底應(yīng)該怎么收，按照什么比例收最為適合，仍無定論。按照文宗瑜的設(shè)想，在試編階段，很可能是針對試點(diǎn)企業(yè)采取一對一的“談判”，征求意見。在試編階段取得經(jīng)驗(yàn)之后，可能再進(jìn)行分類上繳。具體形式是將企業(yè)分為壟斷性企業(yè)、部分壟斷性企業(yè)和充分競爭性企業(yè)三類。按照這樣一個(gè)分類，上繳的國企紅利比重應(yīng)是由高到低。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長張文魁則認(rèn)為，國資委監(jiān)管的這些企業(yè)，如果按一對一談判，成本太高，因此建議按固定的比例先收，這個(gè)比例不能太高，最好不超過30%.

　　據(jù)介紹，從地方國資委的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來看，深圳在國資經(jīng)營預(yù)算方面走在全國前列。目前深圳國有資本經(jīng)營預(yù)算已收入100多億元，主要來源是企業(yè)分紅及國有股權(quán)出讓收益，其中，分紅現(xiàn)在每年能分15億元左右。深圳國有企業(yè)大多已實(shí)現(xiàn)了多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，分紅由董事會、股東會討論決定，目前分紅比例一般不會超過20%，少數(shù)企業(yè)在30%～40%之間，其多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，可以保證分紅不會過度，不會影響企業(yè)的運(yùn)營與發(fā)展。

　　事實(shí)上，從全球范圍來看，不同國家對國有企業(yè)的分紅政策及分紅比例差別也很大。分紅水平高的達(dá)到盈利的80%～90%，一般的為盈利的1/3至2/3.

　　國資收益征收工作將于10月啟動(dòng)，本刊記者從財(cái)政部相關(guān)人士處獲悉，財(cái)政部正在會同國資委等部門研究制定《企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》和《國有資本經(jīng)營預(yù)算編報(bào)辦法》。央企國有資本收益將按“適度、從低”原則，分三擋上繳財(cái)政部，其中，石油石化、電信、煤炭、電力、煙草五個(gè)行業(yè)的上繳標(biāo)準(zhǔn)為稅后利潤的10%；科研院所和軍工企業(yè)三年內(nèi)暫時(shí)不上繳；其余央企均按5%的標(biāo)準(zhǔn)上繳紅利。

　　“由于此次收取的稅后利潤比例較低，企業(yè)仍將保留大部分稅后利潤，用于自身改革和發(fā)展�！必�(cái)政部權(quán)威人士介紹，上述國有資本收益只是向中央直接管理的一級企業(yè)收取，稅后利潤按企業(yè)集團(tuán)公司合并的財(cái)務(wù)報(bào)表剔除少數(shù)股東權(quán)益核定，對這些企業(yè)所屬的全資企業(yè)、控股參股企業(yè)（包括上市公司）的利潤分配沒有直接影響。

　　據(jù)了解，除按比例收取國有企業(yè)稅后利潤外，國有資本收益的征收范圍還將包括國有控股、參股企業(yè)中國有股權(quán)、股份取得的股利或股息；國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入；國企清算收入以及公司制企業(yè)清算時(shí)國有股權(quán)、股份分享的清算收入。

　　如何支：與公共財(cái)政期望尚有距離

　　相比“怎么收”的問題，“如何支”受到了更大的爭議。綜合接受《瞭望》新聞周刊采訪的專家的意見，將收益用于國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，補(bǔ)償國有企業(yè)改革成本，提高國有企業(yè)核心競爭力等方面是無疑義的，飽受爭議的，是收益該不該以及能不能實(shí)現(xiàn)向社保、公共財(cái)政的轉(zhuǎn)移。

　　數(shù)據(jù)顯示，2006年，全國國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤1.1萬億元，其中中央企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤達(dá)7700億元。據(jù)財(cái)政部研究機(jī)構(gòu)估算，2007年中央企業(yè)的收益將超過8000億元；如果加上地方國有企業(yè)利潤，規(guī)模將超過1.2萬億元。對于這么大一筆錢怎么花，各方有著不同意見。

　　據(jù)介紹，從地方國資的實(shí)踐來看，深圳目前的國資經(jīng)營預(yù)算主要用于支付改制成本，補(bǔ)助困難職工，支付國有資產(chǎn)監(jiān)督管理費(fèi)用以及進(jìn)行資本的再投入。從2003年到2005年三年間，深圳已經(jīng)支付員工安置成本24.4億元。在資本再投入方面，原則上不再投向競爭性領(lǐng)域。

　　目前，從地方實(shí)踐看，除了使用國有資本收益緩解國企改革成本支付壓力，解決省屬關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)職工安置費(fèi)和改制企業(yè)職工經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金不足等問題的經(jīng)驗(yàn)外，也有些地方以國有資本收益為主要來源，設(shè)立了改革專項(xiàng)資金，比如山東，將這部分資金專項(xiàng)用于農(nóng)村公路建設(shè)和維護(hù)。

　　財(cái)政部科學(xué)研究所所長賈康表示，雖然分紅所得將會進(jìn)入獨(dú)立的賬戶，但是這個(gè)賬戶不是完全封閉的，它和公共預(yù)算可以互相補(bǔ)充。他強(qiáng)調(diào)，收來的錢向何處去，關(guān)鍵要經(jīng)過規(guī)范的公共選擇決策程序。

　　據(jù)資深財(cái)經(jīng)評論員葉檀博士介紹，在預(yù)算支出項(xiàng)中，包括資本性支出（根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國有企業(yè)發(fā)展要求，以及國家戰(zhàn)略、安全等需要，安排的資本性支出）、費(fèi)用性支出（用于彌補(bǔ)國有企業(yè)改革成本等方面的費(fèi)用性支出）和其他支出三類。值得注意的是，《意見》特別注明，必要時(shí)，支出可部分用于社會保障等項(xiàng)目。

　　葉檀認(rèn)為，國資經(jīng)營收益并非一般的公共財(cái)政，而是主要反哺國企本身，用于國企的統(tǒng)籌發(fā)展，以及國企在做大做強(qiáng)、抓大放小、改制等過程中的成本支出。在這種情況下，那些以為國企應(yīng)該體現(xiàn)公共屬性，將收益用于全體國民的設(shè)想，顯得有些不切實(shí)際。至此，從國資收益的取向來看，與公共財(cái)政的期望相差甚遠(yuǎn)。

　　長遠(yuǎn)看須加快社保制度改革

　　長期以來，國資經(jīng)營預(yù)算由誰來主導(dǎo)一直爭議頗多。在葉檀看來，長達(dá)數(shù)年的財(cái)政部與國資委預(yù)算主導(dǎo)權(quán)之爭，已經(jīng)隨《意見》出臺而“一錘定音”。此次《意見》明確，由財(cái)政部主導(dǎo)國有資本經(jīng)營預(yù)算，各級國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及其他有國有企業(yè)監(jiān)管的職能部門和單位為國有資本經(jīng)營預(yù)算單位。

　　按照規(guī)定，國有資本經(jīng)營預(yù)算收入由財(cái)政部門、國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)收取、組織上交。國有資本經(jīng)營預(yù)算資金支出，由企業(yè)在經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算范圍內(nèi)提出申請，報(bào)經(jīng)財(cái)政部門審核后，直接撥付使用單位。葉檀進(jìn)而解讀道，雖然企業(yè)需上繳的國有資本收益，應(yīng)及時(shí)、足額直接上繳財(cái)政，但帶有“�？顚Ｓ谩钡男再|(zhì)，單獨(dú)編制預(yù)算。這意味著，在國資收益使用方面，國資委的意見占據(jù)了上風(fēng)。

　　不同部門角色、責(zé)任得到了明確，主導(dǎo)權(quán)之爭落下帷幕。在現(xiàn)有情況下，如何完善相關(guān)制度，推進(jìn)國有資本經(jīng)營預(yù)算工作，成為最現(xiàn)實(shí)的命題。

　　對此，杜瑩芬認(rèn)為，首先要加強(qiáng)立法，加快國有資本預(yù)算的制度化和法制化建設(shè)。據(jù)介紹，目前《預(yù)算法》正在修訂中，而《國有資產(chǎn)法》的制訂也列入了2007年度立法計(jì)劃之內(nèi)。要明確規(guī)定國有資產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、國有資產(chǎn)的定位和評估、經(jīng)營、收益、處分、監(jiān)督和法律責(zé)任，從根本上解決國有資產(chǎn)出資人的問題。此外，現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)制度也要作相應(yīng)修改。

　　同時(shí)，要加快政府預(yù)算管理改革，促進(jìn)政府更好地履行公共財(cái)政受托責(zé)任，增強(qiáng)財(cái)政政策的可預(yù)見性和可持續(xù)性；完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，通過對中央企業(yè)進(jìn)行清產(chǎn)核資、風(fēng)險(xiǎn)管理和完善監(jiān)事會制度等，加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管。

　　國資經(jīng)營預(yù)算涉及多方利益，杜瑩芬認(rèn)為，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決實(shí)施國有資本預(yù)算過程中出現(xiàn)的矛盾，對預(yù)算落實(shí)至為緊要。這就需要處理好政府層次上的國有資產(chǎn)監(jiān)督與收益處置管理的關(guān)系、中間層次上國有資產(chǎn)投資運(yùn)營和國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的關(guān)系，以及企業(yè)層次上的國有資產(chǎn)具體經(jīng)營的關(guān)系。同時(shí)處理好國資委與其下轄中央授權(quán)經(jīng)營企業(yè)的關(guān)系，協(xié)調(diào)各方利益問題。

　　杜瑩芬提到，從長遠(yuǎn)來看，必須加快社會保障制度改革。只有在社會保障制度健全的環(huán)境下，企業(yè)的非經(jīng)營性資產(chǎn)才能實(shí)現(xiàn)剝離，國有資本結(jié)構(gòu)才能優(yōu)化，經(jīng)營資本預(yù)算功能才能得到真正發(fā)揮。