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　　但是，現(xiàn)行分稅制和稅收制度也逐漸顯現(xiàn)出一些問(wèn)題。特別是一個(gè)時(shí)期以來(lái)，地區(qū)稅收轉(zhuǎn)移問(wèn)題日益突出（將“稅源轉(zhuǎn)移”稱為“稅收轉(zhuǎn)移”似乎更為準(zhǔn)確，更能說(shuō)明問(wèn)題，作者注）。由于企業(yè)跨區(qū)經(jīng)營(yíng)，納稅人分處于不同區(qū)域政府管轄范圍，多個(gè)區(qū)域政府對(duì)同一納稅人都有管轄權(quán)，并都享有稅收收入歸屬權(quán)。按照現(xiàn)行分稅制，納稅人跨區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所產(chǎn)生的稅收收入在中央政府和地方政府之間進(jìn)行分配，或者是中央稅收，或者是地方稅收，抑或是中央地方共享稅收。但不同區(qū)域政府之間如何就有關(guān)稅收進(jìn)行分配，目前尚無(wú)框架性制度規(guī)范，現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收實(shí)踐迫切需要采取措施加以補(bǔ)充和規(guī)范。

　　管轄權(quán)是區(qū)域政府取得稅收之依據(jù)

　　按照中國(guó)現(xiàn)行行政區(qū)劃和政府行政管理體制，目前中國(guó)存在五級(jí)政府，按行政層級(jí)劃分為中央、省級(jí)（省、自治區(qū)、直轄市）、地級(jí)（市、地區(qū)）、縣級(jí)（市、區(qū)）、鄉(xiāng)級(jí)（鎮(zhèn)），縱向和橫向稅收分配關(guān)系復(fù)雜。為了便于討論，我們僅以省級(jí)人民政府之管轄權(quán)為例，研究地區(qū)之間橫向稅收分配。

　　根據(jù)稅法規(guī)定，企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，提供產(chǎn)品或者勞務(wù)，應(yīng)向其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所在地政府繳納稅款，實(shí)際上是企業(yè)因享有公共產(chǎn)品和服務(wù)而支付的對(duì)價(jià)。作為政府來(lái)說(shuō)，對(duì)本轄區(qū)內(nèi)納稅人提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是其職責(zé)。為保障更好地履行職責(zé)，政府必須有一定資金作為支持，來(lái)滿足事權(quán)的需要。

　　案例一：某電視機(jī)生產(chǎn)廠，位于甲省某市，只有一個(gè)企業(yè)，不存在分廠和車間，其繳納稅收只在中央和甲省分配，除甲省以外，其他區(qū)域政府因?qū)﹄娨暀C(jī)廠沒(méi)有管轄權(quán)而不應(yīng)享受稅收收益權(quán)。

　　案例二：某公司是一個(gè)大型企業(yè)，總機(jī)構(gòu)在甲省，分支機(jī)構(gòu)設(shè)于乙省、丙省，其繳納稅收應(yīng)在中央和三省分配，甲、乙、丙三省因?qū)�總機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)享有管轄權(quán)，而同時(shí)享有稅收收益權(quán)。但是，與該公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)無(wú)關(guān)的、三省以外的其他區(qū)域政府則不應(yīng)享有稅收收益權(quán)。

　　案例三：某水電站是一大型水電企業(yè)，地跨甲、乙兩省，其繳納稅款應(yīng)在中央和兩省分配，甲、乙兩省因?qū)υ撍�電站享有管轄�?quán)而享有稅收收益權(quán)。但是，與該水電站生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)無(wú)關(guān)、兩省以外的其他區(qū)域政府則不應(yīng)享有稅收收益權(quán)。

　　通過(guò)以上案例，可以歸納出一個(gè)結(jié)論：納稅人所在地區(qū)域政府可以因管轄權(quán)而取得稅收。這與國(guó)際上通行的屬地原則相一致。

　　共有管轄權(quán)理當(dāng)分享稅收

　　隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，市場(chǎng)主體作為理性投資者和經(jīng)濟(jì)人，一定會(huì)追求資源配置最優(yōu)化和利潤(rùn)最大化，跨區(qū)經(jīng)營(yíng)可能就是一種最優(yōu)安排。

　　必須指出，在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，生產(chǎn)資料實(shí)行公有制，生產(chǎn)、銷售、服務(wù)、收入等，一切均由國(guó)家包攬，統(tǒng)收統(tǒng)支是制度安排。對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō)，收入分配制度十分簡(jiǎn)單，就是按勞分配。對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，一切由政府控制和經(jīng)營(yíng)，國(guó)家財(cái)政收入主要依靠國(guó)有企業(yè)上繳利潤(rùn)。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，中央政府與地方政府之間、地方政府與地方政府之間根本不存在稅收分配問(wèn)題，只有物資調(diào)撥和資金撥付。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，中央政府和地方政府屬于不同的、獨(dú)立的利益主體，相互不能替代，特別是在分稅制下，中央政府、地方政府分別承擔(dān)著不同的政府職能，既有事權(quán)約束政府必須履行法定職責(zé)，也有稅權(quán)行使保證政府財(cái)政收支，而且財(cái)力必須與事權(quán)匹配，滿足事權(quán)需要。因?yàn)橹挥惺聶?quán)，沒(méi)有財(cái)力，特別是不能通過(guò)行使稅權(quán)獲取應(yīng)得稅收，就會(huì)在一定程度上影響政府全面履行職責(zé)。在這種情況下，稅收作為區(qū)域政府財(cái)力的主要來(lái)源，就越來(lái)越受到高度重視，也越來(lái)越關(guān)注因管轄權(quán)而應(yīng)享有的稅收收入。

　　因此，應(yīng)當(dāng)明確，只要享有管轄權(quán)，就應(yīng)當(dāng)享有稅收收益權(quán)。如果多個(gè)政府都有權(quán)行使管轄權(quán)，那么這幾個(gè)政府都有權(quán)享有稅收收益，只是這幾個(gè)政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)一定方式確定稅收分享辦法，以保證稅收?qǐng)?zhí)法主體唯一，稅收分配合理、規(guī)范。

　　區(qū)域稅收分配應(yīng)納入制度規(guī)范

　　對(duì)納稅人來(lái)說(shuō)，依法經(jīng)營(yíng)，照章納稅，稅收法律義務(wù)就履行完畢了，至于把稅收繳給中央政府還是地方政府，繳給哪個(gè)地方政府，并不重要。但是，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，由于存在多個(gè)層級(jí)，不同層級(jí)政府又有自身職責(zé)和利益，因而稅收歸屬于哪個(gè)利益主體則是重大事項(xiàng)。而且這個(gè)事項(xiàng)應(yīng)由分稅制決定。然而，分稅制目前尚不完善，缺乏規(guī)范辦法可以遵循以解決這些問(wèn)題。

　　1994年分稅制沒(méi)有對(duì)區(qū)域政府與區(qū)域政府之間的稅收問(wèn)題提供具體執(zhí)法依據(jù)。國(guó)務(wù)院決定于2002年對(duì)企業(yè)所得稅實(shí)行中央與地方共享后，財(cái)政部制定了跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)集中繳庫(kù)企業(yè)所得稅地區(qū)間分配暫行辦法，2003年經(jīng)過(guò)修改后會(huì)同中國(guó)人民銀行和國(guó)家稅務(wù)總局印發(fā)執(zhí)行，規(guī)定跨區(qū)經(jīng)營(yíng)、集中繳庫(kù)的企業(yè)所得稅中，依法由地方分享的部分按照企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入、職工人數(shù)和資產(chǎn)總額3個(gè)因素在相關(guān)地區(qū)之間分配，權(quán)重分別為0.35、0.35和0.30�？墒牵�由于存在超繳退庫(kù)和其他一些問(wèn)題，這一政策并未執(zhí)行到位。至于流轉(zhuǎn)稅和其他稅種收入在區(qū)域之間不合理轉(zhuǎn)移問(wèn)題，也缺乏相關(guān)的基本制度加以規(guī)范。

　　區(qū)域稅收分配不規(guī)范造成稅收與稅源背離

　　由于各種不同原因造成稅收在相關(guān)區(qū)域之間不合理轉(zhuǎn)移，有稅源區(qū)域無(wú)稅收，無(wú)稅源區(qū)域得稅收，稅收與稅源脫節(jié)，區(qū)域之間稅收分配扭曲。這種情形即為區(qū)域稅收與稅源背離。

　　例如，由于現(xiàn)行財(cái)稅體制允許企業(yè)所得稅集中匯繳，盡管制定了跨區(qū)經(jīng)營(yíng)、集中繳庫(kù)企業(yè)所得稅地區(qū)之間分配辦法，但因?yàn)閳?zhí)行不到位，引發(fā)了稅收收入分配向中心城市集中、向發(fā)達(dá)地區(qū)集中問(wèn)題。又如汽車消費(fèi)稅、煙草消費(fèi)稅本應(yīng)在消費(fèi)環(huán)節(jié)征收，但現(xiàn)行制度規(guī)定其在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，導(dǎo)致稅收收入由消費(fèi)地轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)地。

　　從表面上看，稅收與稅源背離問(wèn)題影響了經(jīng)濟(jì)公平和社會(huì)公平，但從實(shí)質(zhì)上進(jìn)一步分析，它對(duì)經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)效率產(chǎn)生了重大影響，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，也不利于實(shí)現(xiàn)依法治稅和規(guī)范稅收秩序。

　　近年來(lái)，稅收逐漸由欠發(fā)達(dá)區(qū)域向發(fā)達(dá)區(qū)域和中心城市集中、積聚，而且趨勢(shì)日益明顯。這樣發(fā)展下去，后果將會(huì)十分嚴(yán)重，應(yīng)當(dāng)采取更加有效的措施，從規(guī)范區(qū)域稅收分配辦法入手，進(jìn)一步完善分稅制。

　　我們認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)盡快制定區(qū)域政府之間橫向稅收分配辦法（即省際之間稅收協(xié)定），形成適用范本，并建立向中央政府備案制度，補(bǔ)充、豐富和完善分稅制，以確保橫向稅收分配依法、合理、規(guī)范，便于執(zhí)行。