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　　但是，現(xiàn)行分稅制和稅收制度也逐漸顯現(xiàn)出一些問題。特別是一個時期以來，地區(qū)稅收轉(zhuǎn)移問題日益突出（將“稅源轉(zhuǎn)移”稱為“稅收轉(zhuǎn)移”似乎更為準(zhǔn)確，更能說明問題，作者注）。由于企業(yè)跨區(qū)經(jīng)營，納稅人分處于不同區(qū)域政府管轄范圍，多個區(qū)域政府對同一納稅人都有管轄權(quán)，并都享有稅收收入歸屬權(quán)。按照現(xiàn)行分稅制，納稅人跨區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營所產(chǎn)生的稅收收入在中央政府和地方政府之間進行分配，或者是中央稅收，或者是地方稅收，抑或是中央地方共享稅收。但不同區(qū)域政府之間如何就有關(guān)稅收進行分配，目前尚無框架性制度規(guī)范，現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展和稅收實踐迫切需要采取措施加以補充和規(guī)范。

　　管轄權(quán)是區(qū)域政府取得稅收之依據(jù)

　　按照中國現(xiàn)行行政區(qū)劃和政府行政管理體制，目前中國存在五級政府，按行政層級劃分為中央、省級（省、自治區(qū)、直轄市）、地級（市、地區(qū)）、縣級（市、區(qū)）、鄉(xiāng)級（鎮(zhèn)），縱向和橫向稅收分配關(guān)系復(fù)雜。為了便于討論，我們僅以省級人民政府之管轄權(quán)為例，研究地區(qū)之間橫向稅收分配。

　　根據(jù)稅法規(guī)定，企業(yè)進行生產(chǎn)經(jīng)營活動，提供產(chǎn)品或者勞務(wù)，應(yīng)向其生產(chǎn)經(jīng)營活動所在地政府繳納稅款，實際上是企業(yè)因享有公共產(chǎn)品和服務(wù)而支付的對價。作為政府來說，對本轄區(qū)內(nèi)納稅人提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是其職責(zé)。為保障更好地履行職責(zé)，政府必須有一定資金作為支持，來滿足事權(quán)的需要。

　　案例一：某電視機生產(chǎn)廠，位于甲省某市，只有一個企業(yè)，不存在分廠和車間，其繳納稅收只在中央和甲省分配，除甲省以外，其他區(qū)域政府因?qū)﹄娨暀C廠沒有管轄權(quán)而不應(yīng)享受稅收收益權(quán)。

　　案例二：某公司是一個大型企業(yè)，總機構(gòu)在甲省，分支機構(gòu)設(shè)于乙省、丙省，其繳納稅收應(yīng)在中央和三省分配，甲、乙、丙三省因?qū)�總機構(gòu)、分支機構(gòu)享有管轄權(quán)，而同時享有稅收收益權(quán)。但是，與該公司生產(chǎn)經(jīng)營活動無關(guān)的、三省以外的其他區(qū)域政府則不應(yīng)享有稅收收益權(quán)。

　　案例三：某水電站是一大型水電企業(yè)，地跨甲、乙兩省，其繳納稅款應(yīng)在中央和兩省分配，甲、乙兩省因?qū)υ撍�電站享有管轄�?quán)而享有稅收收益權(quán)。但是，與該水電站生產(chǎn)經(jīng)營無關(guān)、兩省以外的其他區(qū)域政府則不應(yīng)享有稅收收益權(quán)。

　　通過以上案例，可以歸納出一個結(jié)論：納稅人所在地區(qū)域政府可以因管轄權(quán)而取得稅收。這與國際上通行的屬地原則相一致。

　　共有管轄權(quán)理當(dāng)分享稅收

　　隨著社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，市場主體作為理性投資者和經(jīng)濟人，一定會追求資源配置最優(yōu)化和利潤最大化，跨區(qū)經(jīng)營可能就是一種最優(yōu)安排。

　　必須指出，在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，生產(chǎn)資料實行公有制，生產(chǎn)、銷售、服務(wù)、收入等，一切均由國家包攬，統(tǒng)收統(tǒng)支是制度安排。對個人來說，收入分配制度十分簡單，就是按勞分配。對企業(yè)來說，一切由政府控制和經(jīng)營，國家財政收入主要依靠國有企業(yè)上繳利潤。對政府來說，中央政府與地方政府之間、地方政府與地方政府之間根本不存在稅收分配問題，只有物資調(diào)撥和資金撥付。但在市場經(jīng)濟條件下，中央政府和地方政府屬于不同的、獨立的利益主體，相互不能替代，特別是在分稅制下，中央政府、地方政府分別承擔(dān)著不同的政府職能，既有事權(quán)約束政府必須履行法定職責(zé)，也有稅權(quán)行使保證政府財政收支，而且財力必須與事權(quán)匹配，滿足事權(quán)需要。因為只有事權(quán)，沒有財力，特別是不能通過行使稅權(quán)獲取應(yīng)得稅收，就會在一定程度上影響政府全面履行職責(zé)。在這種情況下，稅收作為區(qū)域政府財力的主要來源，就越來越受到高度重視，也越來越關(guān)注因管轄權(quán)而應(yīng)享有的稅收收入。

　　因此，應(yīng)當(dāng)明確，只要享有管轄權(quán)，就應(yīng)當(dāng)享有稅收收益權(quán)。如果多個政府都有權(quán)行使管轄權(quán)，那么這幾個政府都有權(quán)享有稅收收益，只是這幾個政府應(yīng)當(dāng)通過一定方式確定稅收分享辦法，以保證稅收執(zhí)法主體唯一，稅收分配合理、規(guī)范。

　　區(qū)域稅收分配應(yīng)納入制度規(guī)范

　　對納稅人來說，依法經(jīng)營，照章納稅，稅收法律義務(wù)就履行完畢了，至于把稅收繳給中央政府還是地方政府，繳給哪個地方政府，并不重要。但是，對政府來說，由于存在多個層級，不同層級政府又有自身職責(zé)和利益，因而稅收歸屬于哪個利益主體則是重大事項。而且這個事項應(yīng)由分稅制決定。然而，分稅制目前尚不完善，缺乏規(guī)范辦法可以遵循以解決這些問題。

　　1994年分稅制沒有對區(qū)域政府與區(qū)域政府之間的稅收問題提供具體執(zhí)法依據(jù)。國務(wù)院決定于2002年對企業(yè)所得稅實行中央與地方共享后，財政部制定了跨地區(qū)經(jīng)營集中繳庫企業(yè)所得稅地區(qū)間分配暫行辦法，2003年經(jīng)過修改后會同中國人民銀行和國家稅務(wù)總局印發(fā)執(zhí)行，規(guī)定跨區(qū)經(jīng)營、集中繳庫的企業(yè)所得稅中，依法由地方分享的部分按照企業(yè)經(jīng)營收入、職工人數(shù)和資產(chǎn)總額3個因素在相關(guān)地區(qū)之間分配，權(quán)重分別為0.35、0.35和0.30�？墒牵�由于存在超繳退庫和其他一些問題，這一政策并未執(zhí)行到位。至于流轉(zhuǎn)稅和其他稅種收入在區(qū)域之間不合理轉(zhuǎn)移問題，也缺乏相關(guān)的基本制度加以規(guī)范。

　　區(qū)域稅收分配不規(guī)范造成稅收與稅源背離

　　由于各種不同原因造成稅收在相關(guān)區(qū)域之間不合理轉(zhuǎn)移，有稅源區(qū)域無稅收，無稅源區(qū)域得稅收，稅收與稅源脫節(jié)，區(qū)域之間稅收分配扭曲。這種情形即為區(qū)域稅收與稅源背離。

　　例如，由于現(xiàn)行財稅體制允許企業(yè)所得稅集中匯繳，盡管制定了跨區(qū)經(jīng)營、集中繳庫企業(yè)所得稅地區(qū)之間分配辦法，但因為執(zhí)行不到位，引發(fā)了稅收收入分配向中心城市集中、向發(fā)達地區(qū)集中問題。又如汽車消費稅、煙草消費稅本應(yīng)在消費環(huán)節(jié)征收，但現(xiàn)行制度規(guī)定其在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，導(dǎo)致稅收收入由消費地轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)地。

　　從表面上看，稅收與稅源背離問題影響了經(jīng)濟公平和社會公平，但從實質(zhì)上進一步分析，它對經(jīng)濟效率和社會效率產(chǎn)生了重大影響，不利于區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，也不利于實現(xiàn)依法治稅和規(guī)范稅收秩序。

　　近年來，稅收逐漸由欠發(fā)達區(qū)域向發(fā)達區(qū)域和中心城市集中、積聚，而且趨勢日益明顯。這樣發(fā)展下去，后果將會十分嚴(yán)重，應(yīng)當(dāng)采取更加有效的措施，從規(guī)范區(qū)域稅收分配辦法入手，進一步完善分稅制。

　　我們認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)盡快制定區(qū)域政府之間橫向稅收分配辦法（即省際之間稅收協(xié)定），形成適用范本，并建立向中央政府備案制度，補充、豐富和完善分稅制，以確保橫向稅收分配依法、合理、規(guī)范，便于執(zhí)行。